Важнейшей частью деятельности Федерального собрания является законодательный процесс, т.е. установленная законом процедура рассмотрения и принятия законов. Это одна из сложнейших юридических процедур, в которой принимают участие практически все основные органы государственной власти. В законодательном процессе участвуют две палаты Российского парламента, их различные структуры (комитеты, комиссии, фракции, депутатские группы), Президент РФ. При подготовке и внесении законопроектов активно участвует Правительство РФ и его структуры, судебные органы, общественные организации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Кроме того, в законодательном процессе принимают участие различные вспомогательные рабочие органы, консультативные и экспертные группы, представители общественности. Законодательный процесс регулируется Конституцией, Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов", регламентами палат.

В общей сложности можно выделить 5 стадий законодательного процесса:

• подготовка законопроекта и внесение его в Государственную думу (форма реализации права законодательной инициативы);

  обсуждение законопроекта в Государственной думе с последующим принятием закона или его отклонением;

  одобрение закона Советом Федерации;

  подписание закона Президентом РФ или его отклонение;

Субъекты права законодательной инициативы устанавливаются Конституцией РФ. Это значит, что для изменения перечня субъектов права законодательной инициативы необходимо вносить поправки в текст Конституции. Таким образом, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся только в Государственную думу. Необходимо также отметить, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Реализация законодательной инициативы может осуществляться в двух формах: путем внесения в Государственную думу законопроектов и посредством внесения предложений о поправках в Конституцию РФ. Законопроект, внесенный в палату, рассматривается на Совете Государственной Думы, и Совет решает, в какой комитет направить законопроект и поручить этому комитету всю подготовительную работу. Порядок подготовки законопроекта определяется комитетом самостоятельно, но при этом учитывается программа законодательной работы палаты на всю текущую сессию. Из состава комитета назначается рабочая группа, в которую входят члены постоянного комитета, заинтересованные депутаты, представители субъекта законодательной инициативы. Комитет назначает докладчика по данному законопроекту. Комитет отправляет текст законопроекта в государственные органы и организации для получения заключений, отзывов, а из научных учреждений - специальной научной экспертизы. Одновременно с этим правовое управление аппарата Государственной думы готовит правовую экспертизу данного законопроекта, его соответствие Конституции и действующему законодательству. Проводится специальная лингвистическая экспертиза законопроекта. Субъект права законодательной инициативы, внесший данный законопроект еще на этой комитетской стадии, имеет право изменить первоначальный текст законопроекта, внести любые поправки и исправления и даже путем официального письменного запроса отозвать свой законопроект. Обсуждение законопроекта в комитете открытое, с приглашением субъекта законодательной инициативы или его официального представителя. Вопрос об одобрении текста законопроекта или его отклонении решается большинством голосов членов комитета. Остальные приглашенные на заседание комитета принимать участие в голосовании не имеют права. Комитет направляет законопроект для внесения на первое чтение одновременно с проектом постановления Государственной думы, о том, следует ли принять данный законопроект в первом чтении или отклонить его. Предлагая отклонить законопроект, комитет должен дать развернутое и мотивированное заключение. Все документы должны быть готовы не позднее четырнадцати дней до обсуждения законопроекта на пленарном заседании Государственной думы. Не менее чем за три дня до обсуждения аппарат Государственной думы направляет законопроект в Администрацию Президента, Совет Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству и субъекту законодательной инициативы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается общая концепция законопроекта, дается оценка главных его положений, а также значимость и актуальность данного законопроекта. Первым выступает субъект законодательной инициативы или его официальный представитель. Докладчик от комитета делает специальный доклад по законопроекту. Депутаты обсуждают общие направления данного законопроекта, и если необходимо до сведения депутатов доводится мнение Правительства, если речь идет о финансовых вопросах. Депутаты принимают решение по данному законопроекту большинством голосов, и если законопроект отклоняется, он больше не рассматривается на данной сессии. В случае одобрения законопроекта в первом чтении, в течение последующих 15 дней в него могут быть предложены изменения, поправки, и законопроект вновь переходит на обсуждение в комитет, где с учетом предложенных изменений и предложений, он готовится ко второму чтению. Во втором чтении докладчик от комитета сообщает, какие поправки к законопроекту были учтены, а какие нет и по какой причине. Затем проходит обсуждение законопроекта по существу, депутаты предлагают свои поправки, замечания и предложения, законопроект рассматривается по статьям и разделам. После этого депутаты путем голосования принимают законопроект в окончательном виде во втором чтении. По Регламенту установлено максимальное время рассмотрения законопроекта: первое чтение - 45 дней после внесения, второе чтение - 25 дней после первого чтения и третье чтение - 25 дней с момента принятия во втором чтении. В третьем чтении законопроекта не допускается внесения каких-либо поправок по существу законопроекта, и он не рассматривается по отдельным статьям или разделам. Предложения больше носят редакционный и уточняющий характер. Но депутаты могут потребовать вернуть законопроект для обсуждения во втором чтении, если имеются причины для внесения в текст серьезных изменений и поправок. Такое решение может быть принято палатой большинством голосов. Третье чтение заканчивается голосованием по законопроекту в целом. Иногда Государственная дума (особенно в последние дни сессии) использует прием, заимствованный из практики зарубежных парламентов, принимая законопроект в целом сразу в первом, втором и третьем чтениях одновременно, если у депутатов и инициаторов законопроекта нет по этому поводу серьезных возражений и если проведена предварительная работа над законопроектом в комитетах. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (не менее 226 голосов депутатов). Принятые Государственной думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, за исключением перечня законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации и закрепляемых ст. 106 Конституции РФ. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной думой. В случае несогласия Государственной думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной думы. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ не позднее 14 дней с момента получения федерального закона из Государственной думы может подписать его и обнародовать либо отклонить закон и вернуть его на новое обсуждение в Государственную думу. Если при повторном обсуждении закона Государственная дума и Совет Федерации одобрят закон в ранее принятой редакции большинством в две трети общего числа депутатов обеих палат, Президент обязан подписать его в течение семи дней и обнародовать. Таким образом, Федеральное собрание может преодолеть вето Президента РФ на принятый закон. Особая процедура принятия установлена для федеральных конституционных законов, т.е. законов, принимаемых по вопросам, предусмотренным текстом Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной думы. По Конституции Президент не может наложить вето на принятый Федеральным собранием федеральный конституционный закон. Поэтому федеральный конституционный закон подлежит в течение 14 дней подписанию Президентом РФ и обнародованию. Официальным считается опубликование принятого и подписанного Президентом закона в "Российской газете" и в "Собрании законодательства Российской Федерации". При опубликовании закона указывается его полное наименование и дата подписания, дается полный текст закона. Датой принятия федерального закона считается дата его принятия Государственной думой, а федерального конституционного - дата его принятия Государственной думой и дата его одобрения Советом Федерации. Дата опубликования - дата его публикации или в "Российской газете", или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Дата вступления в силу закона одновременно на всей территории Российской Федерации - по истечении десяти дней со дня официального опубликования, если самим законом не установлен иной порядок его вступления в силу. В законодательном процессе российского парламента, как и в самой его деятельности, еще много недостатков и нерешенных проблем. Поэтому и формы деятельности самого Федерального собрания и его палат и законодательная процедура находятся в стадии постоянного совершенствования, и этот процесс отражает изменения во всей государственно-правовой структуре Российской Федерации.

Законодательный процесс – главная составная часть правотворческой процедуры, ее сердцевина. Именно принятие законов характеризует этот процесс в целом. Кроме законов "продукцией" правотворчества являются подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

Законотворчество – сложный, политически значимый, но неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:

• 1) законодательная инициатива – закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов вносить предложения об издании законов и соответствующих законопроектов в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у представительного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его – право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 российской Конституции) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Госдумы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам российских субъектов, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Президент РФ В. В. Путин инициировал наделение членов Совета Федерации и депутатов Госдумы правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти соответствующего субъекта РФ ;
• 2) обсуждение законопроекта – важная стадия, которая начинается в Госдуме с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Такая стадия необходима для того, чтобы придать документу нужное качество: устранить противоречия, пробелы, неточности и другие дефекты. Подобное обсуждение в комитетах и комиссиях Думы происходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы и может освещаться в средствах массовой информации, а в последние годы – в сети Интернет;
• 3) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым и квалифицированным большинством). Принятие закона – главная стадия, которая, в свою очередь, подразделяется на три подстадии:
  • а) принятие закона Госдумой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Госдумы). Решение о принятии федерального закона и федерального конституционного закона оформляется постановлением Думы;
  • б) одобрение закона второй (верхней) палатой парламента (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации"; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством – не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации). Обязательному рассмотрению в этой палате подлежат все федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ;
  • в) подписание законов главой государства (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ Президент РФ в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). На данной стадии Президент может воспользоваться своим правом вето и отклонить федеральный закон, однако это право не распространяется на федеральный конституционный закон. Федеральное Собрание может либо согласиться с поправками Президента, либо преодолеть его вето;
• 4) опубликование закона (как правило, законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).

Законотворческая процедура регламентирована конституционными и законодательными нормами. Это направление государственной деятельности прямо и непосредственно детерминировано Конституцией РФ. В результате подобной сложной, ответственной и, как правило, протяженной во времени процедуры осуществляется переработка "политической материи" и выносятся государственные решения. Принимаемый парламентом закон олицетворяет народный и государственный суверенитет, является выражением общей воли и обладает большой социальной ценностью. Закон должен поддерживать порядок в ряде областей общественной и политической жизни, гарантировать права человека, защищать его от произвола и беззакония. Вместе с тем он регламентирует деятельность органов государства, местного самоуправления и обеспечивает публичные интересы. В идеале его авторитет и социальная ценность должны признаваться всеми как нечто данное, а его положения – неуклонно выполняться. В конституционном праве роль закона исключительно велика и вызвана предметом этой отрасли права. Подобные законы не только отличаются особой политической направленностью, но и тем, что составляют фундамент и задают режим всей системе правового регулирования, обеспечивают взаимодействие источников различных отраслей права. В результате реализации законодательных норм создается общественно-политическая стабильность, укрепляется единство государства и правовой системы. Несовершенный закон должен изменяться парламентом, а не корректироваться или замещаться подзаконными актами, даже если они исходят от главы государства или правительства и обосновываются неотложными обстоятельствами.

В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке законопроектов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в сети Интернет, и обеспечивается возможность гражданам ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по конкретному законопроекту.

Таким образом, Федеральное Собрание России издает законы, его палаты – другие акты. Ведущее, доминирующее значение имеют федеральные конституционные и обычные федеральные законы. Госдума и Совет Федерации вправе принимать акты, большинство из которых не являются нормативными, на основе закона.

Одна из актуальных государственных задач – повышение качества законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровнях. Отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах негативно влияет на законотворческий процесс. В то же время позитивной является наметившаяся с конца 90-х гг. прошлого столетия тенденция неуклонного повышения роли Президента РФ и Правительства РФ как инициаторов и активных участников этого важного направления государственной деятельности.

Акты Федерального Собрания. Необходимо различать федеральные и иные законы, издаваемые российским парламентом, и акты его палат. Общая (единая) компетенция палат Федерального Собрания РФ отсутствует.

Важнейшая роль отводится федеральным конституционным законам, перечень которых установлен конституционными нормами (ч. 2 ст. 65, ч. 1 и 2 ст. 56, ч. 5 ст. 66,

ч. 1 ст. 70, п. "в" ст. 84, ч. 3 ст. 87, ст. 88, п. "д" ст. 103, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ). Они посвящены:

• а) конкретным государственно-правовым институтам;
• б) особым правовым режимам;
• в) федеративным отношениям и их субъектам;
• г) официальной государственной символике.

Всего прямо обозначено 15 подобных законов, но в связи с расширительной трактовкой ч. 3 ст. 128 Конституции РФ и необходимостью обеспечить сложный, имеющий политическое значение процесс объединения и укрупнения российских субъектов их число возросло.

Федеральные конституционные законы отличаются содержанием, высшей юридической силой и особым порядком введения в действие. К федеральным конституционным законам примыкают законы РФ о поправках к Конституции РФ (речь идет о поправках к гл. 3–8).

Среди актов парламента существенную роль играют федеральные законы, издаваемые в порядке текущего законотворчества по различным отраслям права. В группе текущих законов необходимо выделять акты типа "Кодекс", отличающиеся повышенной систематизированностью правовых предписаний, и "Основы законодательства" (о культуре, нотариате и др.). Последние принимаются парламентам по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Палаты выносят постановления по предметам своего ведения и но вопросам внутренней организации. Они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (членов) палаты, если иной порядок не предусмотрен конституционными нормами.

Госдума принимает постановления по таким вопросам, как: одобрение проекта федерального закона о поправке к Конституции, проекта федерального конституционного закона, принятие федерального закона; дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; недоверие Правительству РФ; объявление амнистии и др.

Порядок принятия постановления определен конституционными (ч. 3 ст. 102 и ч. 3 ст. 107) и регламентными нормами.

Практика парламентской работы обусловила издание обращений, призывов и посланий (в том числе и приветственных), имеющих важное общественно-политическое и международное значение, но не являющихся нормативными. Они обращены к народу Российской Федерации, общественности, парламентам, правительствам, главам государств зарубежных стран. Подобные акты Госдумы могут быть направлены Президенту РФ и Совету Федерации. В большинстве случаев они выражают отношение представительного органа государственной власти к различным аспектам внешней политики (положение на Ближнем Востоке, на Балканах) или связаны с событиями мировой и отечественной истории, а также с памятными и знаменательными датами. В них могут даваться оценки событий в тех или иных российских регионах (газодобывающих, на Северном Кавказе).

Официальные заявления и обращения, которые не являются нормативными правовыми актами, принимаются в том же порядке, что и постановления палат.

Самостоятельное значение имеют регламенты Госдумы и Совета Федерации, содержащие нормы материального и процессуального права, и утвержденные постановлениями палат.

На основе регламента парламент осуществляет принадлежащие ему полномочия. Его издание – сфера исключительных прерогатив представительного органа, свидетельство самостоятельности, важной государственной и политической роли. Он сам определяет наиболее целесообразный порядок работы, включая такую ответственную область, как законотворчество.

Федеральное Собрание издает акты по закрепленным за ним предметам ведения, в то же время палаты с учетом их специфики могут принимать собственные правовые решения. Все эти многочисленные акты объединяет "генетическая связь", непосредственное отношение к парламентской деятельности.

• См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012.

В чем особенности законодательного процесса в Федеральном Собрании?

Важнейшей частью деятельности Федерального собрания является законодательный процесс, т.е. установленная законом процедура рассмотрения и принятия законов. Это одна из сложнейших юридических процедур, в которой принимают участие практически все основные органы государственной власти. В законодательном процессе участвуют две палаты Российского парламента, их различные структуры (комитеты, комиссии, фракции, депутатские группы), Президент РФ. При подготовке и внесении законопроектов активно участвует Правительство РФ и его структуры, судебные органы, общественные организации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Кроме того, в законодательном процессе принимают участие различные вспомогательные рабочие органы, консультативные и экспертные группы, представители общественности. Законодательный процесс регулируется Конституцией, Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов", регламентами палат.

В общей сложности можно выделить 5 стадий законодательного процесса:

подготовка законопроекта и внесение его в Государственную думу (форма реализации права законодательной инициативы);

обсуждение законопроекта в Государственной думе с последующим принятием закона или его отклонением;

одобрение закона Советом Федерации;

подписание закона Президентом РФ или его отклонение;

Субъекты права законодательной инициативы устанавливаются Конституцией РФ. Таким образом, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ, Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся только в Государственную думу. Законопроект, внесенный в палату, рассматривается на Совете Государственной Думы, и Совет решает, в какой комитет направить законопроект и поручить этому комитету всю подготовительную работу. Порядок подготовки законопроекта определяется комитетом самостоятельно, но при этом учитывается программа законодательной работы палаты на всю текущую сессию. Все документы должны быть готовы не позднее четырнадцати дней до обсуждения законопроекта на пленарном заседании Государственной думы. Не менее чем за три дня до обсуждения аппарат Государственной думы направляет законопроект в Администрацию Президента, Совет Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству и субъекту законодательной инициативы. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (не менее 226 голосов депутатов). Принятые Государственной думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, или если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, за исключением перечня законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации и закрепляемых ст. 106 Конституции РФ. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ не позднее 14 дней с момента получения федерального закона из Государственной думы может подписать его и обнародовать либо отклонить закон и вернуть его на новое обсуждение в Государственную думу. Если при повторном обсуждении закона Государственная дума и Совет Федерации одобрят закон в ранее принятой редакции большинством в две трети общего числа депутатов обеих палат, Президент обязан подписать его в течение семи дней и обнародовать. Таким образом, Федеральное собрание может преодолеть вето Президента РФ на принятый закон.

Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: во-первых, это порядок деятельности уполномоченного государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий и, во-вторых, это сама деятельность уполномоченного на то государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий. В учебном пособии мы будем рассматривать законодательный процесс как порядок деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, его палат - Государственной Думы и Совета Федерации - по созданию законов.
Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации имеет свои этапы и свои стадии.
Основными этапами законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации являются:
во-первых, законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
во-вторых, роль Совета Федерации в законодательном процессе в Федеральном Собрании Российской Федерации;
в-третьих, роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе.
1. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В ч. 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации установлено: «1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Именно в Государственной Думе проводится основная работа по подготовке и принятию федеральных законов, а это предполагает наличие определенных стадий законодательного процесса в Государственной Думе. Такими стадиями законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации являются:
а) законодательная инициатива;
б) рассмотрение законопроекта в комитетах Государственной Думы;
в) принятие федерального закона.
1 а. - Законодательная инициатива. Это официальное внесение в Государственную Думу уполномоченными на то субъектами законопроекта или законопредложения. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что Государственная Дума обязана принять к своему рассмотрению предложение по изданию закона. Разумеется, Государственная Дума не обязана сразу же принять соответствующий закон. Предложение о необходимости принятия соответствующего федерального закона обязательно включается только в повестку дня заседания Государственной Думы.
В статье 104 Конституции Российской Федерации установлено, что право законодательной инициативы в Государственной Думе принадлежит:
- Президенту Российской Федерации;
- Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- членам Совета Федерации;
- депутатам Государственной Думы;
- Правительству Российской Федерации;
- законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
- Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам своей компетенции.
Что касается депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, то это право принадлежит как индивидуально каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы, так и группе членов Совета Федерации, группе депутатов Государственной Думы, а также комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания.
1 б. Обсуждение законопроектов. В Конституции Российской Федерации об этой стадии законодательного процесса ничего не сказано. Соответствующая процедура нашла свое отражение в главе 13 Регламента Государственной Думы. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы (четвертое чтение проводится только для принятия Государственного бюджета).
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:
- принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний;
- принять закон; за исключением законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- отклонить законопроект.
В ходе первого чтения могут вноситься поправки, которые затем изучает и обобщает ответственный комитет.
В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения проекта закона в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Государственная Дума рассматривает все поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению, а затем и поправки, по которым ответственный комитет решения не принял. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. При завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется в Совет Государственной Думы, который назначает день проведения третьего чтения, в целях его принятия в качестве закона.
При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение его в целом или по отдельным частям для нового обсуждения. Только в исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Во всех остальных случаях законопроект ставится на голосование для принятия его в качестве закона.
1 в. - Принятие закона. Статья 105 Конституции Российской Федерации устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Для этого необходимо, чтобы закон был принят большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
1 г. Кроме трех основных стадий законодательного процесса, Государственная Дума может возвратиться к повторному обсуждению уже принятого федерального закона в двух случаях: во-первых, при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Советом Федерации и, во-вторых, для рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложенный вариант согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции и будет считаться принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
За принятие поправок, сделанных Президентом Российской Федерации, должно высказаться большинство от общего числа депутатов Государственной Думы; за одобрение федерального закона в прежней редакции - высказаться также не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
II. Роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Это уже второй этап законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Функции Совета Федерации в законодательном процессе состоят, главным образом, в последующем рассмотрении федеральных законов, уже принятых Государственной Думой, и их одобрении или неодобрении.
Федеральный закон считается одобренным: во-первых, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации; во-вторых, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен, но не отклонен Советом Федерации. Одобрение федерального закона Советом Федерации может быть осуществлено как в активной форме, то есть путем голосования членов Совета Федерации, так и в пассивной форме. В последнем случае (без рассмотрения Советом Федерации) федеральный закон считается одобренным по истечении четырнадцатидневного срока, установленного ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации. Это означает, что Совет Федерации сам решает, какие из принятых Государственной Думой федеральных законов подлежат его рассмотрению, а какие - нет, за исключением федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации. Тем самым обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в статье 106 Конституции Российской Федерации, означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Следовательно, участие (активное или пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законодательного (законотворческого) процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон выносится на повторное голосование в Государственной Думе, которая может принять одно из двух уже отмеченных решений (ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации).
Это означает так же, что Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно внести текстуальные изменения в уже принятый Государственной Думой федеральный закон. Тем не менее наличие такого «внутреннего» вето дает возможность Совету Федерации оказывать достаточно серьезное влияние на содержание законодательных актов, принятых Государственной Думой.
В статье 106 Конституции Российской Федерации определен круг вопросов, которые подлежат обязательному рассмотрению их Советом Федерации. Иначе говоря, Совет Федерации не вправе уклоняться от рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой по следующим вопросам:
федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
а также от рассмотрения вопросов:
ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
В данном случае также действует правило, что одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение четырнадцати дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
В Регламенте Совета Федерации определен порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Одобренным в данном случае считается федеральный закон, если решение об этом приняло не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации.
Результатом реализации и соблюдения палатами Федерального Собрания Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований в процессе рассмотрения федеральных законов является принятие федерального закона. Под «принятым» федеральным за- 416 коном, по смыслу ч. 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, понимаются:
федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
федеральные законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
III. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе. - Третий этап законодательного процесса. В соответствии с части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования независимо от того, одобрен этот федеральный закон Советом Федерации путем голосования или без рассмотрения Советом Федерации. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают его. При этом, не является отклонением федерального закона, в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, возвращение федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, которое возможно (отклонение) только в случае нарушения палатой Федерального Собрания установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федерального закона в предусмотренных Конституцией Российской Федерации условиях и процедурах.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации), он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации).
V. Обнародование и опубликование федеральных законов.
Под обнародованием (лат. «pmmulgatio» - «объявление») понимается официальное провозглашение закона, принятого Федеральным Собранием. То есть, это санкционирование закона главой государства в установленные Конституцией РФ сроки, а также представление его для опубликования в официальном издании.
Опубликование федерального закона - это напечатание его в установленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст федерального закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона, от нее зависит отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).
В ч. 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что закон подлежит обязательному официальному опубликованию. Неопубликованный закон не применяется. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания». В статье 2 названного Федерального закона сказано, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Датой окончательного принятия федерального закона, федерального конституционного закона является день подписания федерального закона, федерального конституционного закона Президентом Российской Федерации.
В статье 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. сказано, что федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Например, мы уже говорили, что принятый 18 мая 2005 года Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вступает в силу 7 декабря 2006 года.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (аббревиатура - СЗ РФ).

Законодательный процесс представляет собой деятельность законодательного органа (парламента), связанную с принятием за­конопроекта к рассмотрению, его обсуждением, принятием и об­народованием закона.

Законодательный процесс представляет собой определенную пос­ледовательность действий, состоящую из ряда этапов, именуемых ста­диями законодательного процесса. В конституционно-правовой лите­ратуре выделяют следующие стадии :

1. Внесение законопроекта (стадия реализации права законодатель­ной инициативы) в Государственную Думу.

2. Предварительное рассмотрение з аконопроекта в комитетах и ко­миссиях Государственной Думы.

3. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.

4. Принятие закона Государственной Думой.

5. Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации .

7. Вступление закона в силу.

Кроме того, выделяется еще особая стадия - преодоление разно­гласий между палатами Федерального Собрания, а также между парла­ментом и Президентом.

Начинается законодательный процесс с внесения законопроекта на рассмотрение парламента, т. е. с реализации права законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы - это закрепленное конституцией правомочие (возможность) по внесению проекта за­кона на рассмотрение законодательного органа, корреспондирующее с обязанностью этого органа рассмотреть этот проект и принять по нему решение.

Решение по проекту может носить и отрицательный характер, т. е. законопроект может быть отклонен, но он обязательно должен быть рассмотрен - в этом смысл данного права.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодатель­ной инициативы в Российской Федерации обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государствен­ной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Последние три субъекта об­ладают специфическим правом законодательной инициативы - они могут вносить законопроекты только по вопросам, отнесенным к их ведению.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу, при этом законопроекты, связанные с расходами федерального бюджета (о вве­дении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске го­сударственных займов и т. п.), вносятся только при наличии заключе­ния Правительства РФ.

После внесения в парламент законопроект включается в план зако­нодательных работ, передается в одну из постоянных парламентских комитетов или специально созданную для работы над данным проек­том комиссию. Сначала работа над проектом ведется в этих комитетах и комиссиях с приглашением специалистов. Законопроект готовится к обсуждению на пленарном заседании Государственной Думы. В этом состоит вторая стадия законодательного процесса. Третья стадия состоит в рассмотрении законопроекта на пленарном заседании палаты. Законопроект рассматривается в три чтения . В первом чтении обсуждается его концепция , соответствие Конституции РФ, его актуальность и социальная значимость. Во втором чтении обсуждаются и принимаются (отклоняются) поправки к законопроекту. В третьем чтении проект становится законом, если он будет одобрен большинством депутатов от общего их числа, т. е. наберет хотя бы 226 голосов. Третье чтение, таким образом, совпадает со стадией принятия закона.

Принятый закон в течение пяти дней передается в Совет Федерации. Совет Федерации должен рассмотреть данный закон в течение че­ тырнадцати дней. Если в этом периоде закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным этой палатой и передается Президенту для подписания. В то же время согласно ст. 106 обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Совет Федерации может вернуть закон в Государственную Думу со своими замечаниями. Возникшие разногласия между палатами могут быть преодолены либо созданием согласительной комиссий из пред­ставителей обеих палат, которая вырабатывает приемлемый для обеих палат вариант текста, либо Государственная Дума может вновь принять закон в первоначальной редакции большинством в две трети голосов. Тогда закон считается принятым и направляется на подпись Президен­ту РФ - это уже следующая стадия законодательного процесса.

Президент в течение четырнадцати дней может подписать и обна­родовать закон или вернуть его в Государственную Думу со своими за­мечаниями. В последнем случае считается, что Президент отклонил за­кон, т. е. наложил вето.

Вето Президента носит отлагательный характер - оно может быть преодолено путем повторного голосования по закону в его первоначаль­ной редакции большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае Прези­дент РФ в течение семи дней должен подписать и обнародовать закон. Но для преодоления разногласий может быть образована согласитель­ная комиссия из представителей обеих палат и Президента РФ.

Подписанный Президентом РФ федеральный закон публикуется и вступает в силу в соответствии с Федеральным законом № 5-ФЗ 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных консти­туционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", что уже было рассмотрено ранее.