Общественная экспертиза законопроектов в Российской Федерации: правовые основы, принципы проведения, субъекты. Порядок проведения общественным советом общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов актов минкультуры россии Общественная эксп

Текст документа

УТВЕРЖДЕН
заместителем Председателя Общественного совета при Минкультуры России
П.А. Пожигайло___________
«_____» ________ 20_____ г.

ПОРЯДОК
проведения Общественным советом общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов актов Минкультуры России

1. Общие положения

1.1. Одним из главных направлений деятельности Общественного совета является реализация задачи по проведению общественной экспертизы проектов федеральных законов, разрабатываемых Минкультуры России, нормативных правовых актов, проектов актов Минкультуры России.

1.2. Целью общественной экспертизы является оценка проектов федеральных законов, разрабатываемых Минкультуры России, нормативных правовых актов, проектов актов Минкультуры России, инициатива о проведении экспертизы по которым исходит от Общественного совета и/или Минкультуры России.

2. Понятия, используемые в настоящем Порядке

2.1. Общественная экспертиза (экспертиза) – система действий и решений Общественного совета при Минкультуры России, направленных на:

Установление соответствия проектов федеральных законов, нормативных правовых актов и правовых актов Минкультуры России Основам государственной культурной политики Российской Федерации;

Выработку решений по общественно значимым проектам решений Минкультуры России;

Выработку решений и действий Общественного совета при Минкультуры России в рамках общественной экспертизы, а также решений по вопросам развития гражданского общества в Российской Федерации.

2.2. Член Общественного совета – эксперт, представитель общественности, обладающий необходимыми знаниями в сфере ведения Минкультуры России, навыками и статусом, дающими ему право на проведение общественной экспертизы.

2.3. Экспертное заключение - документ, выработанный Общественным советом (рабочей группой Общественного совета), на основе экспертного анализа, включающий в себя данные анализа, их интерпретацию, а также мотивированную оценку в результате реализации (для действующего нормативного правового акта), либо мотивированные возможные прогнозы таких изменений, в случае принятия проекта нормативного правового акта), а также рекомендации для органа исполнительной власти, принимающего решение.

2.4. Объекты общественной экспертизы – проекты федеральных законов, разрабатываемые Минкультуры России, проекты и нормативные правовые акты, общественно значимые проекты решений Минкультуры России, в том числе затрагивающие социальные вопросы, права и свободы человека, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2.5. Общественная экспертиза может проводиться по инициативе Минкультуры России, Общественного совета при Минкультуры России.

2.6. Принципами проведения общественной экспертизы являются:

Законность;

Независимость и профессиональный подход к организации и проведению экспертизы;

Обоснованность мнений, оценок и результатов экспертизы;

Открытость;

объективность, эффективность, а также принцип равного доступа представителей Общественного совета к участию в проведении общественной экспертизы.

3. Порядок проведения общественной экспертизы

Общественный совет на заседании принимает решение о сроках, формах и процедуре проведения общественной экспертизы того или иного объекта общественной экспертизы.

Председатель Общественного совета после принятия решения о проведении общественной экспертизы и подготовке проекта заключения по результатам экспертизы (далее - проекта):

Определяет состав рабочей группы из числа членов Общественного совета, ответственных за подготовку проекта заключения;

Устанавливает срок представления рабочей группой Общественного совета проекта заключения на очередном заседании Общественного совета;

Через секретариат Общественного совета рассылает данный проект всем членам Общественного совета.

4. Организация деятельности рабочей группы

Для проведения общественной экспертизы рабочая группа Общественного совета, ответственная за подготовку проекта заключения, обеспечивает при необходимости участие представителей общественных объединений и иных объединений граждан, организаций, а также экспертов, предлагаемых членами рабочей группы.

4.1.Возглавляет рабочую группу и руководит ее работой, назначаемый председателем Общественного совета, член Общественного совета.

Руководитель рабочей группы:

Вносит предложения о порядке работы рабочей группы;

Направляет членам рабочей группы документы и материалы, поступившие для рассмотрения и подготовки проекта заключения;

Созывает очередное заседание рабочей группы;

Составляет проект повестки дня заседания рабочей группы;

Проводит заседания рабочей группы;

Подписывает протоколы заседаний рабочей группы;

Координирует работу членов рабочей группы;

Решает иные вопросы деятельности рабочей группы в соответствии с Положением об Общественном совете и настоящим Порядком.

Член рабочей группы:

Участвует в заседаниях рабочей группы;

Вносит предложения и замечания по обсуждаемому вопросу;

В случае невозможности личного участия в заседании рабочей группы, направляет предложения и замечания в электронном виде в адрес руководителя рабочей группы.

4.2. Первое заседание рабочей группы проводится не позднее 5 рабочих дней со дня принятия решения Общественным советом о проведении общественной экспертизы.

4.3. По поручению руководителя рабочей группы член рабочей группы уведомляет участников заседания о месте и времени заседания рабочей группы, повестке дня, а также готовит необходимые материалы к заседанию.

4.4. Заседание рабочей группы правомочно, если на нем присутствуют более половины от общего числа ее членов.

4.5. Повестка дня заседания рабочей группы утверждается членами рабочей группы.

4.6. В случае отсутствия руководителя рабочей группы заседание проводит член рабочей группы, уполномоченный руководителем.

4.7. Решение рабочей группы принимается большинством голосов от общего числа ее членов, принявших участие в голосовании.

4.8. По итогам заседания рабочей группы составляется протокол, который подписывает председательствующий (руководитель или уполномоченное им лицо).

4.9. По итогам работы рабочая группа готовит проект заключения общественной экспертизы и утверждает его.

4.10. Проект заключения общественной экспертизы рабочей группы подписывается руководителем.

5. Этапы общественной экспертизы

Общественная экспертиза проводится в несколько этапов:

5.1. Подготовка к проведению общественной экспертизы, включающая в себя:

Согласование организационных вопросов (назначение даты заседания);

Первичное рассмотрение объекта экспертизы;

Выработка вопросов к содержанию законопроекта или к информации другого рассматриваемого объекта;

Разработка технического задания на проведение экспертизы;

Формирования состава рабочей группы из числа общественных экспертов, отвечающих предъявляемым требованиям статуса эксперта.

5.2. Проведение общественной экспертизы, осуществление непосредственной работы:

Сбор информации для проведения общественной экспертизы (подборка законодательной базы и иной официальной информации, данные соцопросов, публикаций и др.);

Получение и обработка количественных и качественных данных, формирование выводов и аргументация, выработка предложений;

Подготовка заключения общественной экспертизы (доклада) с использованием текстовой, цифровой и графической информации.

5.3. Продвижение результатов:

Проведение «переговорных площадок» с представителями средств массовой информации, органов государственной, исполнительной власти;

Мониторинг действий по изменению ситуации, выработка плана дальнейших мероприятий.

5.4. Подготовка проекта заключения Общественного cовета.

5.5. При необходимости проведения дополнительных процедур по результатам работ рабочая группа может установить новый срок и осуществить дополнительные процедуры.

6. Требования к привлеченным экспертам

Эксперты, привлеченные к проведению общественной экспертизы, как правило, должны соответствовать следующим требованиям:

Иметь диплом о высшем образовании в сфере проведения экспертизы;

Иметь научные звания, научную степень;

Иметь дипломы и сертификаты о дополнительном образовании;

Иметь не менее 5 лет работы или общественной деятельности в сфере деятельности Минкультуры России;

Иметь наличие публикаций по теме экспертизы в научных и других изданиях;

Иметь другие свидетельства высоких результатов работы в сфере проведения экспертизы.

7. Сроки проведения экспертизы

7.1. Срок проведения экспертизы устанавливает Общественным советом. Работа по проведению общественной экспертизы организуется таким образом, чтобы заключение Общественного совета поступило в Минкультуры России до рассмотрения и утверждения нормативного правового акта.

7.2. Необходимость продления сроков проведения общественной экспертизы решается по согласованию с Председателем Общественного совета.

7.3. Общий срок проведения общественной экспертизы не может превышать 1 месяц.

8. Порядок рассмотрения заключения по результатам общественной экспертизы

8.1. Подготовленный рабочей группой проект заключения Общественного совета по проекту нормативного правового акта подлежит рассмотрению на заседании Общественного совета или рабочей группы Общественного совета Минкультуры России.

8.2. В проекте заключения Общественного совета по результатам проведения общественной экспертизы указываются:

Предмет общественной экспертизы;

Информация о ходе общественной экспертизы, сроках ее выполнения;

Число поступивших от представителей общественности предложений и замечаний по объекту экспертизы;

8.3. Представленный рабочей группой проект заключения Общественного совета по проекту правового акта считается одобренным, если за данный проект заключения проголосовало более половины от общего числа членов Общественного совета или рабочей группы Общественного совета.

8.4. Одобренный проект заключения Общественного совета по объекту общественной экспертизы направляется в Минкультуры России.

8.5. Общественный совет включает вопрос о рассмотрении подготовленного проекта заключения в повестку дня очередного заседания Общественного совета или в установленном порядке осуществляет процедуру принятия решения методом опроса членов Общественного совета.

8.6. В случае одобрения Общественным советом текста заключения по проекту нормативного правового акта или общественно важного проекта заключение публикуется на официальном сайте Минкультуры России.

Показать полностью

Статья 22. Общественная экспертиза

1. Под общественной экспертизой в настоящем Федеральном законе понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2. Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами.

3. Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

4. Инициаторами проведения общественной экспертизы могут быть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.

5. Порядок проведения общественной экспертизы устанавливается ее организатором в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

6. Если проведение общественной экспертизы в соответствии с федеральным законодательством является обязательным, организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных началах к проведению общественной экспертизы специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию. Экспертная комиссия формируется из общественных экспертов, имеющих соответствующее образование и квалификацию в различных областях знаний.

7. Отбор кандидатур для включения в состав общественных экспертов осуществляется организатором общественной экспертизы на основании сведений, предоставленных научными и (или) образовательными организациями, общественными объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями, а также на основании сведений, размещенных на личных страницах общественных экспертов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

8. Срок проведения общественной экспертизы не может превышать сто двадцать дней со дня объявления о проведении общественной экспертизы, если иное не установлено федеральными законами.

9. Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, должен содержать:

1) объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной комиссии) о соответствии или несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, или их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении или несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

2) общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза;

10. Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, направляется на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Статья 22. Общественная экспертиза

9. Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, должен содержать:

Abstract: The article discusses the problem of the language education of the social groups, which are mostly integrated into the international activities (such as businessmen, politicians, managers). In this context, the author assesses the effectiveness of traditional language education in Russia and offers new and effective ways of language learning that takes into account the social context of life of the adult learners at the peak of their professional career.

Keywords: political elite, diplomatic circles, time-consuming activities, traditional education, ideal environment, modern paradigm, actual situation

ЩЕРБИНА Максим Владимирович - аспирант Института социологии РАН; заместитель главного редактора «Федерального справочника» (127025, Россия, г. Москва, ул. Новый Арбат, 19; scherbinа_ [email protected])

ОБЩЕСТВЕННЫЕ СОВЕТЫ ПРИ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: СОЦИАЛЬНАЯ ЭКСПЕРТИЗА И КОНТРОЛЬ

Аннотация. Общественные советы при федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ) Российской Федерации рассматриваются, с одной стороны, как инструмент повышения компетентности органов власти в социально значимых вопросах, с другой - как инструмент общественного контроля за их деятельностью. Предлагаются варианты совершенствования системы общественных советов с учетом современных научных исследований, проведенных на региональном уровне. Ключевые слова: исполнительная власть, компетентность, общественный контроль, общественный совет, публичное обсуждение, социально-гуманитарная экспертиза

Общественные советы (ОС) при федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ) в 2014 г. получили серьезный толчок к развитию. Был утвержден обновленный Стандарт деятельности ОС (далее - Стандарт), или типовое положение для ФОИВ, где прописаны процедуры формирования, ротации, рассмотрения общественно значимых вопросов на заседаниях. По мнению экспертов, этот документ впитал в себя лучший опыт функционирования общественных советов федерального и регионального уровня. Дискуссия по поводу отдельных положений документа продолжается, но на сегодняшний день Стандарт, безусловно, является одним из основных инструментов повышения компетентности органов власти в социально значимых вопросах и усиления общественного контроля за их деятельностью.

Высокий уровень внимания со стороны правительства РФ к данной проблеме подтверждает и широкая информационная компания в СМИ по освещению «перезагрузки» системы ОС. Активно проводятся круглые столы и различного рода мероприятия с участием представителей Открытого правительства, экспертов, журналистов. Все это в некоторой степени освежило в обществе идею, что его рядовые члены могут реально влиять на решения, принимаемые властью.

Действительно, если раньше формирование общественных советов находилось в руках руководства соответствующих ФОИВ, то после принятия типового положения инициатива перешла к Общественной палате РФ и Экспертному совету при Правительстве РФ, что, безусловно, существенно повысило статус общественного совета как совещательного органа, чьи решения, впрочем, сохранили свой рекомендательный характер. Как заявил министр по вопросам Открытого правительства М.А. Абызов на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства 29 мая 2014 г., обновленная процедура отбора членов общественного совета теперь «ориенти-

рует нас на более плотное взаимодействие с референтными группами и общественными организациями»1.

Для формирования общественных советов новым типовым положением установлены следующие квоты: половина кандидатов выдвигается общественными организациями и профессиональными объединениями, представляющими интересы социальных групп, которые действуют в сфере полномочий данного ФОИВ. Такие группы называют референтными. Перечень некоммерческих организаций (НКО), которым предоставляется право предлагать кандидатов в члены общественного совета, определяется Общественной палатой РФ и согласуется с Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства. Разумеется, мнение самого ФОИВ о целесообразности включать ту или иную НКО в перечень имеющих право выдвигать кандидатов в «народные контролеры» этого самого органа власти должно быть обязательно учтено, говорится в тексте Стандарта. Оставшееся число мест в совете распределено таким образом: 1/6 кандидатов предлагает Общественная палата РФ, 1/6 - Экспертный совет при Правительстве РФ и еще 1/6 формируется путем самовыдвижения претендентов через Интернет с помощью сайта «Российская общественная инициатива» и последующего интернет-голосования. При этом на всех этапах формирования состава ОС списки кандидатов согласовываются с руководством соответствующего ФОИВ, а в случае разногласий кандидатов можно заменить.

Между тем остается открытым вопрос: предполагается ли среди экспертов - членов ОС наличие профессиональных социологов, способных провести социально-гуманитарную экспертизу и оценить с научной точки зрения, как НПА могут повлиять на общество или его часть? Существует, к сожалению, реальная опасность, когда общественные интересы в ходе обсуждения проекта НПА подменяются интересами корпоративного лобби, безусловно имеющего все ресурсы и возможности для оказания влияния на членов тех или иных референтных групп, представленных в ОС. В Стандарте необходимо прописать норму, которая обязывала бы включать состав общественного совета социолога для проведения социально-гуманитарной экспертизы и моделирования возможных социальных последствий принятия того или иного документа [Горшков 2014: 386]. Это могло бы стать гарантией если не прямого влияния социологической науки на принимаемые решения, то, по крайней мере, получения властью своевременного сигнала о возможных негативных социальных последствиях. В результате уровень компетентности руководителей при принятии общественно важных решений станет только выше, чего так не хватает сегодня.

К настоящему времени уже выработаны методологические основы деятельности социологов в контексте повышения социальной компетентности органов власти на региональном и муниципальном уровне. Необходимость социально-гуманитарной экспертизы законопроектов и НПА, принимаемых на местах, была наглядно показана в исследованиях, проведенных Центром региональной социологии и конфликтологии Института социологии РАН под руководством профессора В.В. Маркина. Он предложил ввести такую экспертизу сначала в сфере регионального нормотворчества (наряду с правовой и финансово-экономической экспертизой), а затем, используя накопленный опыт, перейти на федеральный уровень [Маркин 2014а: 138]. В этом ключе ОС представляются хорошей площадкой для реализации данной инициативы.

Общественные советы на новом витке своего развития призваны играть активную роль в обсуждении проектов общественно значимых НПА, в т.ч. публикуемых на Едином портале www.regulation.gov.ru (далее - Портал), куда любой желающий может внести свои предложения по готовящимся в министерствах и ведомствах документам. Вынесение на суд общественности разрабатываемых Правительством РФ проектов НПА стало обязательным после указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Для повышения качества таких обсуждений эксперты

1 Общественные советы переформатируют. 2014. - Отрытое правительство РФ. 29.05. Доступ: http:// open.gov.ru/events/5510203/?sphrase_id=71311

Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) предложили принять Кодекс (или Стандарт) публичных консультаций1. Общественный совет рассматривается в этом документе как одна из основных площадок обсуждения проектов НПА.

В Открытом правительстве надеются, что предложения общественности по проектам НПА, размещенным тем или иным ведомством на Портале, станут предметом внимания и обсуждения на заседаниях соответствующего ОС. Это необходимо в т.ч., чтобы стимулировать активность гражданского общества в обсуждении проектов НПА, которая, приходится признать, находится на низком уровне. К сожалению, сами органы власти часто рассматривают свое участие в организации общественного обсуждения нормотворческих инициатив на Портале как формальность. Между тем п. 20 Постановления Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 прямо указывает, что разработчик нормативных правовых актов обязан рассмотреть все предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения проектов НПА, и разместить эти предложения на официальном сайте в виде сводки с указанием своей позиции. Чтобы выяснить, насколько ведомства исполняют данное постановление, эксперты НИСИПП организовали так называемую «контрольную закупку»2. Ее результаты оказались плачевными. В 28 ФОИВ были направлено более полусотни писем с предложениями, вполне достойными публичных консультаций. В результате ровно половина (14) этих ФОИВ даже не включили поступившие предложения в сводку на своем официальном сайте. И среди этой половины - сплошь ключевые министерства: Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минсельхоз России, Минтрудсоцзащиты России, МВД России, Минобороны России и др. Остальные ведомства справились с задачей лишь частично, что также не может быть признано удовлетворительным результатом.

Общественный совет мог бы внести свой вклад в налаживание диалога общественности и своего ведомства, проводя мониторинг деятельности ФОИВ по организации публичных консультаций и одновременно активизируя интерес уставших от чиновничьей «глухоты» граждан к работе с проектами НПА на Портале. По словам заместителя генерального директора НИСИПП О.М. Шестоперова, общественный совет также можно наделить правом ветировать отчет ФОИВ по проведению публичных консультаций, если такая работа вызовет нарекания ОС, и рекомендовать провести консультации еще раз. Мониторинг процесса общественных слушаний был бы полезен прежде всего самому ведомству - для анализа причин, не позволяющих соответствовать нормам, закрепленным в постановлениях правительства РФ. Кроме того, по мнению эксперта, целесообразно предоставить ОС больше полномочий по получению информации от других ведомств. Во всех документах, посвященных деятельности ОС, в т.ч. в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», закреплено право ОС запрашивать у органов власти необходимую информацию. Однако, как показывает практика, часто на такие запросы ответ либо не приходит, либо его необходимо ждать неприемлемо долго. Необходимо обязать ведомства оперативнее и четче реагировать на подобные запросы с учетом, конечно, разумности объемов запрашиваемой информации и сроков ее предоставления.

Несмотря на усилия Открытого правительства вдохнуть жизнь в систему общественного контроля, общественные советы продолжают находиться в зависимости от воли руководства ФОИВ, а воля, как известно, обладает тремя функциями: направляющей, организующей и сдерживающей. Если с первыми двумя дело обстоит более или менее понятно, предлагаю внимательнее взглянуть на третью. Согласно ст. 6 упомянутого закона «Об основах общественного контроля» деятельность ОС базируется на принципе «самостоятельности субъектов общественного контроля и их независимости от органов государственной власти». Однако на практике этот принцип реализуется далеко не полностью. С одной стороны, ФОИВ

1 Кодекс обсуждения актов Правительства и роль общественных советов. 2014. - Отрытое правительство РФ. 24.07. Доступ: http://open.gov.ru/events/5510630/?sphrase_id=71312

2 Публичное обсуждение проектов НПА: «Контрольная закупка». - НИСИПП. 2014. Доступ: http:// www.nisse.ru/netcat_files/136/83/h_8952392c1631958a87062a2ac0539547

заинтересован в «тонкой настройке» своего ОС, чтобы он не создавал препятствий в деятельности самого ведомства, с другой - совет как один из главных субъектов общественного контроля имеет право на определенную независимость, которая, однако, на корню пресекается еще на этапе формирования состава ОС, когда любой неудобный ФОИВ кандидат может быть заменен (вопрос лишь в умении мотивировать эту замену перед Правительственной комиссией).

Кроме того, в Стандарте указано, что ОС вправе создавать по вопросам своей компетенции комиссии и рабочие группы, в состав которых могут входить государственные гражданские служащие, представители общественных объединений и организаций. Нужный и важный пункт, но опять-таки состав данных комиссий и групп необходимо согласовывать с руководством ФОИВ, что способно, как минимум, серьезно затормозить формирование такой комиссии, если не погубить ценность ее работы еще в зародыше (например, если в ее состав не войдут ключевые фигуры экспертов или общественных деятелей, неугодных руководству ФОИВ). Советам необходимо передать право самостоятельно формировать гибкое экспертное облако вокруг утвержденного состава ОС, чтобы при необходимости оперативно и без лишних согласований привлекать к своей деятельности нужных специалистов.

Между тем пункт 1.7. Стандарта ставит эту деятельность как таковую в прямую зависимость от воли руководства ФОИВ. Приведем этот пункт целиком: «Обеспечение деятельности общественного совета осуществляет орган исполнительной власти в порядке, установленном соответствующим органом исполнительной власти». Возможно, стоит подумать о том, чтобы общественные советы были хотя бы финансово независимы при проведении направленных на обеспечение общественного контроля мероприятий, например таких, как экспертизы и исследования. Источником такого финансирования могут служить бюджетные и внебюджетные средства всех уровней, выделяемые на проведение НИР и НИОКР.

Важной проблемой эффективности системы общественного контроля является действенность решений общественных советов. Практика показывает, что рекомендательный характер таких решений не позволяет реализовывать их, если они не получают одобрения руководства ФОИВ, даже несмотря на то, что органы власти обязаны обосновывать причину отказа в их реализации. Между тем не только эксперты, а сами чиновники, заинтересованные в более эффективной работе ведомств, говорят, что общественные советы нужно превращать в некий орган управления, делегировать ему определенные полномочия. Такую точку зрения, в частности, высказал министр образования и науки РФ Д.В. Ливанов 6 июля 2012 г. на круглом столе, посвященном «перезапуску» системы общественных советов1.

Мы рассмотрели лишь некоторые актуальные вопросы, связанные с деятельностью общественных советов, которая еще только входит в свое практическое русло. Система общественного контроля, частью которой являются ОС, продолжает формироваться, и процесс этот не будет быстрым и легким. Многие вопросы по-прежнему остаются открытыми, например, вопрос о проведении в рамках деятельности ОС обязательной социально-гуманитарной экспертизы проектов НПА. Реализацию этой инициативы целесообразно начать с регионов, где местная власть находится «между молотом и наковальней» - крупным бизнесом и населением. В условиях, когда корпорации формируют свои структуры влияния в органах власти, население оказывается слабо структурированным и практически не имеет институциональных «лоббистов» своих интересов. По справедливому замечанию профессора В.В. Маркина, это приводит к тому, что воля народа проявляется подчас стихийно, в виде протестных акций и т.п., с которыми приходится считаться в первую очередь органам регионального и муниципального управления [Маркин 2014б: 139-141].

Возможности ОС по контролю за органами исполнительной власти, заложенные в существующих законах и положениях, ограничены. Сегодня такой подход мно-

1 Итоги круглого стола по перезапуску общественных советов при органах государственной власти. 2012. - Отрытое правительство РФ. 31.05. Доступ: http://open.gov.ru/events/1549/?sphгase_id=71311

гим представляется разумным. Поскольку ФОИВ зачастую сами не справляются с требованиями, предъявляемыми к ним вышестоящими органами власти, внутреннее давление реально контролирующих советов может поставить под угрозу всю деятельность ФОИВ.

К чему приведет развитие общественных советов - останутся ли они удобным и тихим советчиком для ФОИВ или превратятся в инструмент, реально влияющий на повестку дня органов власти, зависит не только от Открытого правительства или руководства самих министерств и ведомств. Главным образом, это зависит от инициативности самих граждан, чьи интересы призваны отстаивать общественные советы.

Список литературы

Горшков М.К. 2014. Пути в социологию - исповедимы: интервью. - Докторов Б.З. Современная российская социология. Историко-биографические поиски. Т. 4. http://www.socioprognoz.ru/hta_6/Publications/tom_4_4_1.pdf

Маркин В.В. 2014а. Региональная социология и региональное управление: формат и механизмы взаимодействия. - Гуманитарий Юга России. № 2.

Маркин В.В. 2014б. Региональная социология и управление: «дорожная карта» взаимодействия. - Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. № 5.

SCHERBINA Maxim Vladimirovich, postgraduate student of the Institute of Sociology, Russian Academy of Sciences; Deputy Chief Editor of the «Federal Compendium» (Novy Arbat st, 19, Moscow, Russia, 127025; [email protected])

PUBLIC COUNCILS AT THE EXECUTIVE AUTHORITIES: THE SOCIAL ASSESSMENT AND CONTROL

Abstract. The author analyzes the public councils at the federal executive authorities, on the one hand, as a tool for strengthening the competence of authorities in socially important issues. And on the other hand, the author considers the public councils as a tool for social control over its activitiy. The article suggests some ways of improving the system of public councils taking into account the modern scientific studies, including those on the regional level.

Keywords: federal executive authorities, competence, social control, public council, public discussion, social and humanitarian expertise

Материал к дискуссии

1. Что такое «Общественные советы»?

Общественные советы при органах исполнительной власти области – одна из возможностей для гражданина принять участие в процессах регионального управления. Это консультативно-согласовательные органы при областных департаментах и агентствах, формируемые на принципах открытости. Перед советами стоит широкий спектр задач: от осуществления общественного контроля за органом власти до привлечения граждан к выработке государственной политики в профильной сфере (Народное правительство Ярославской области ).

Общественный совет - образование с участием представителей общественности, которое имеет внутреннюю формализованную структуру, за которым государственные органы закрепляют определенные полномочия, и с которым консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений (из Википедии ).

Общественные советы являются одним из механизмов общественного участия. Главным отличием общественных советов является большая вовлеченность граждан в работу руководящих органов, это могут быть органы местной, законодательной или исполнительной власти.

2. Для чего «Общественные советы»?

Согласно Указу Президента от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», общественные советы должны стать механизмом общественного контроля за деятельностью органов власти. Документ предписывает отказ от формирования общественных советов самими органами власти, а также обязательное участие в деятельности общественных советов независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций.

«В настоящее время их (общественных советов ) работа носит формальный или показной характер. Они не должны быть формальным придатком и декоративной структурой, а призваны выступать в роли экспертов, а порой и конструктивных оппонентов ведомств, быть активными участниками системы противодействия коррупции» (В.В. Путин, статья «Демократия и качество государства»).

«Формирование и деятельность общественных советов - это важная и неотъемлемая часть общественного контроля» (А.Бречалов, секретарь Общественной палаты Российской Федерации ).

3. «Общественный совет» как субъект общественного контроля

ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Статья 9. Субъекты общественного контроля

1. Субъектами общественного контроля являются:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований ;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Формы общественного контроля

Статья 18 ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Законом предусмотрено многообразие форм общественного контроля, в том числе:

· Общественный мониторинг – постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов и организаций;

· Общественная проверка – сбор и анализ информации, проверка фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов и организаций, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы негосударственных некоммерческих организаций;

· Общественная экспертиза – оценка актов, решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов и организаций с использованием специалистов, привлеченных на общественных началах;

· Общественное обсуждение – публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов и организаций с обязательным участием в таких обсуждениях уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются;

· Общественные (публичные) слушания – собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - органами и организациями для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость, либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы негосударственных некоммерческих организаций;

Общественный контроль может осуществляться и в иных формах, предусмотренных законодательством.

5. Результаты «общественного контроля»

Подведение итогов осуществляется путем подготовки и направления в органы и организации итогового документа .

Таким документом может быть:

· итоговый документ общественного мониторинга;

· акт общественной проверки;

· заключение общественной экспертизы;

· протокол общественного обсуждения;

· протокол общественных (публичных) слушаний.

6. Об открытости доступа к информации общественного контроля (деятельности общественных советов)

Согласно ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» субъектами общественного контроля могут создаваться специальные сайты, а также могут использоваться официальные сайты органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, общественных палат субъектов РФ и общественных палат (советов) муниципальных образований.

Субъекты общественного контроля размещают на указанных сайтах информацию о своей деятельности, доступ к которой, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, является открытым.

ФЗ № 212 Статья 10. «Права и обязанности субъектов общественного контроля». Пункт 2. Субъекты общественного контроля при его осуществлении обязаны обнародовать информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом.

7. Общественные советы в Смоленской области

Виды Общественных советов (ОС), являющихся субъектами «общественного контроля»:

· ОС, созданные при региональных управлениях федеральных органов государственной исполнительной власти

· ОС, созданные при региональных органах власти

· муниципальные общественные советы.