Органы местного самоуправления. Принципы территориальной организации местного самоуправления Права органов местного самоуправления

Организация местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге

Тема № 16: Особенности организации местного самоуправления на территориях, имеющих особый правовой статус

Федеральный закон 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» /3/ предоставил городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу, где муниципальными образованиями являются внутри­городские территории, возможность самостоятельного регулирования особенностей организации местного самоуправления.

Являясь по Конституции РФ /1/ городами федерального значения, Москва и Санкт-Петербург утратили возможность в целом быть муниципальным образованием. Статус города - субъекта РФ послужил юридически формальным препятствием для осуществления местного самоуправления в масштабах города федерального значения. Москва попыталась соединить в изначальной редакции своего Устава 1995 г. /21/ характеристику города как субъекта РФ и муниципального образования. Формальное основание: Конституция РФ говорит (ч. 1 ст. 131), что мест­ное самоуправление осуществляется в городских поселениях, и пусть хоть кто-то докажет, что Москва не является городским поселением. Несмотря на критику со стороны ряда ученых (доводы: Конституция РФ характеризует статус Москвы только как субъекта РФ и столицы Рос­сийской Федерации, но не муниципального образования, и определение такого статуса города требует внесения изменения в Конституцию РФ), городские власти не шли на уточнение формулировок Устава. И все-таки они вынуждены были это сделать после соответствующих решений Верховного Суда РФ, исключив из Устава указание на статус Москвы в целом как муниципальной единицы.

Но муниципальными образованиями могут быть внутригородские территориальные подразделения в каждом из городов федерального значения. И во многих отношениях организация здесь местного самоуправления имеет свои особенности. Вот тогда и возникла необходимость так построить нормативное правовое регулирование, чтобы максимально обеспечить право жителей городских районов на местное самоуправление. Для этого федеральный законодатель предусмо­трел как осуществление местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге на вну­тригородских территориях, так и возможность отражения в законах этих городов специфики территориальной организации местного са­моуправления, помноженной на масштабы социально-экономической деятельности в Москве и Санкт-Петербурге и обусловленной стремле­нием сохранить единое городское хозяйство.

В Москве порядок изменения границ и преобразования муниципаль­ного образования, а также учета мнения населения по соответствующему вопросу регулируются Законом города от 15 октября 2003 г. «О наимено­ваниях и границах внутригородских муниципальных образований в го­роде Москве». /27/ В городе существует 125 внутригородских муниципаль­ных образований. Городским Законом установлен перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований. С учетом сохранения единого городского хозяйства.

Поскольку уровень бюджетной обеспеченности зависит от ком­петенции муниципального образования, источники доходной части местного бюджета определяются законом города. При этом источни­ки, закрепленные Федеральным законом 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Налоговым кодексом РФ /2/ за местными бюджетами, по усмотрению городского законодателя могут зачисляться в городской бюджет или бюджет муниципального образования. Подобным же образом опреде­ляется и объем имущества муниципального образования - в прямой зависимости от объема предметов ведения и полномочий.

Что касается возможности передачи отдельных государственных полномочий города внутригородским муниципальным образованиям, то по общему правилу ч. 3 ст. 19 Федерального закона 2003 г. они осу­ществляются в муниципальных районах и городских округах, а иное может быть установлено Федеральным законом или законом субъекта РФ, что и сделано в Законе г. Москвы от 14 июля 2004 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муни­ципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)». /28/ Примечательно, что в соответствии с п. 6 ст. 2 этого Закона отдельными государствен­ными полномочиями наделяются органы местного самоуправления всех внутригородских муниципальных образований одновременно.

Как и вся публичная власть в Российской Федерации, муниципаль­ная власть в городе реализуется населением как непосредственно, так и через органы и должностных лиц внутригородских муниципальных образований. Правила, установленные Федеральным законом 2003 г. для подготовки и проведения местного референдума, муниципальных выборов, опросов, собраний, публичных слушаний и других форм не­посредственной демократии, распространяются на внутригородские муниципальные образования в Москве. Они получают при необходи­мости развитие в уставе муниципального района.

Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (ст. 10) /29/ к органам местного самоуправления отнесены представительный орган местного самоуправле­ния - муниципальное собрание, исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет, а также иные органы, образуемые в соответ­ствии с уставом муниципального образования. Должностными лицами согласно Закону являются председатель муниципального собрания, ру­ководитель муниципального образования, руководитель муниципали­тета. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные выборные и назначаемые должностные лица.

Муниципальное собрание состоит из депутатов, избираемых по многомандатным и одномандатным избирательным округам. Их числен­ность в зависимости от числа избирателей может колебаться от 10 до 20 человек. Так, Уставом муниципального образования «Гагаринское» /22/ число депутатов муниципального собрания составляет 12 человек, из­бираемых в трех- и четырехмандатных округах сроком на четыре года. Такое же положение закреплено в Уставе внутригородского муници­пального образования «Раменки» г. Москвы. /23/

К исключительным полномочиям муниципальных собраний помимо полномочий, закрепленных в ст. 35 Федерального закона 2003 г., уставы внутригородских муниципальных образований в Москве относят:

Избрание из своего состава руководителя муниципального образования;

Назначение руководителя муниципалитета;

Внесение в органы государственной власти Москвы предложений о строительстве на территории муниципального образования социаль­но значимых объектов;

Право законодательной инициативы в Московской городской Думе;

Утверждение регламента муниципального собрания;

Образование комиссий муниципального собрания. /39,40/

Комиссии муниципального собрания создаются из депутатов со­брания на срок его полномочий. Численный состав комиссий, их наи­менование и направления деятельности утверждаются муниципаль­ным собранием. Один депутат не может входить в состав более двух комиссий и быть председателем более одной комиссии. Руководитель муниципального образования не может быть председателем комиссии муниципального собрания. Комиссии занимаются подготовкой реше­ний муниципального собрания и организацией их исполнения.

Депутат муниципального собрания внутригородского муниципаль­ного образования в г. Москве осуществляет свои полномочия без отры­ва от основной деятельности. Согласно Закону г. Москвы от 25 февраля 2004 г. «О статусе депутата муниципального собрания внутригородско­го муниципального образования в городе Москве» /30/ депутат осущест­вляет свою деятельность в различных формах, в том числе участвуют в заседаниях собрания и его органов, во встречах с избирателями, во внесении депутатского запроса, в разработке правовых актах муниципального образования.

Депутат имеет право на первоочередной прием по вопросам своей деятельности на территории соответствующего муниципального об­разования должностными лицами территориальных органов исполни­тельной власти города, органов местного самоуправления, руководите­лями учреждений, органов общественных объединений, на получение информации у названных органов и должностных лиц. В случае если информация содержит охраняемую законом тайну, депутат может ее получить при наличии соответствующего допуска. При обращении де­путата в органы и к должностным лицам на территории муниципаль­ного образования соответствующий адресат обязан в течение 15 дней дать ответ по существу обращения. Действенным средством в работе депутата является депутатский запрос, с которым депутат единолично или в составе группы депутатов может обратиться в органы и к долж­ностным лицам по вопросам ведения муниципального собрания. За­прос вносится на заседании собрания, а ответ на него представляется в течение 15 дней и оглашается на заседании собрания.

Обязанности депутата главным образом заключаются в необходимо­сти соблюдать законодательство, обеспечивать и защищать права и за­конные интересы жителей, не реже одного раза в месяц вести прием из­бирателей и отчитываться перед ними не реже одного раза в год, а так­же соблюдать ограничения, связанные со статусом депутата. В число этих ограничений включается запрет на занятие депутатского мандата в ином муниципальном или государственном органе, равно как и за­нятие должности государственной или муниципальной службы. Депутату запрещено получать подарки в связи со своим статусом, оказывать предпочтение избирательным объединениям и отдельным кандидатам на государственных и муниципальных выборах, а также обеспечивать преференции организациям, в которых депутат имеет коммерческий интерес. В случае получения депутатом на официальном мероприятии подарка от юридических или физических лиц стоимостью более пя­ти минимальных размеров оплаты труда он обязан передать подарок в собственность муниципального образования.

В качестве социальной гарантии депутату предоставляется право бесплатного проезда в общественном транспорте (кроме такси) по всей территории Москвы, а также проезд автобусом от Москвы до Зелено­града и обратно. Решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата или привлечении его в качестве обвиняемого принимается прокурором города Москвы.

Председателем муниципального собрания по должности является руководитель муниципального образования. Он избирается из числа депутатов на срок полномочий собрания и работает на постоянной основе. Председатель муниципального собрания - руководитель муниципаль­ного образования - помимо представительских и организационных функций возглавляет призывную комиссию.

Муниципалитет как исполнительно-распорядительный орган местно­го самоуправления наделяется правами юридического лица. Структура муниципалитета и его численный состав устанавливаются муници­пальным собранием по представлению руководителя муниципалитета. В свою очередь, руководитель муниципалитета назначается на долж­ность решением муниципального собрания по представлению конкурсной комиссии.

Трудовой контракт с руководителем муниципалитета заключает руководитель муниципального образования. Внутригородские муниципальные образования в Москве непосредственно в уставах закрепляют требования, которым должен отвечать кандидат на должность руководи­теля муниципалитета. Так, согласно Уставу муниципального образования «Раменки» руководителем муниципалитета может быть гражданин РФ, достигший возраста 21 года, имеющий высшее образование и практический опыт управленческой деятельности не менее двух лет. В муниципальном образовании «Гагаринское» возраст определен в 23 года, а стаж управленческой деятельности - не менее 5 лет.

Поскольку руководитель муниципалитета является муниципаль­ным служащим, на него, как и на других муниципальных служащих исполнительно-распорядительных органов муниципального образо­вания, распространяются правила, установленные Федеральным законом от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Фе­дерации» /4/ и Законам г. Москвы от 24 марта 2004 г. «О муниципальной службе в городе Москве» (в ред. от 30 ноября 2005 г.). /31,36/

Местное самоуправление на территориях со специальным административно–правовым режимом

В Российской Федерации существуют территории, на которых организация местного самоуправления требует особых условий. Обусловлено это может быть спецификой социальной, коммунальной или иной инфраструктуры, особым режимом обеспечения государственной тайны, необходимостью установления разрешительного порядка нахождения на определенной территории или необходимостью создания определенных условий для активного развития той или иной территории Российской Федерации.

В таких случаях условия или особенности организации местного самоуправления устанавливаются на уровне закона и, как правило, либо касаются вопросов территориального устройства, предоставления органам местного самоуправления специальных полномочий либо изъятия каких-либо полномочий.

Например, в Российской Федерации действуют особые условия организации местного самоуправления в городах федерального значения - городе Москве и городе Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах Российской Федерации и некоторых свободных экономических зонах Российской Федерации, на приграничных территориях.

1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения.

Специфику организации местного самоуправления в городе Санкт-Петербург, как и в городе Москве, обусловливает то, что перечень вопросов местного значения определяется законами Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а местные налоги и сборы устанавливаются специальными законами указанных субъектов Федерации.

Законодательство допускает и возможность зачисления установленных источников доходов местных бюджетов в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти городов федерального значения также самостоятельно могут производить передачу органам местного самоуправления имущества исходя из перечня вопросов местного значения, установленных для этих муниципальных образований законами указанных субъектов Российской Федерации.

2. Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях.

Формирование бюджета ЗАТО осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством РФ, с учетом следующих особенностей:

дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90 % основных средств и осуществляющие не менее 70 % своей деятельности на территориях соответствующих ЗАТО (в том числе не менее 70 % среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего ЗАТО, и не менее 70 % фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего ЗАТО);

дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями;

в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории (действие данной нормы приостановлено).

Решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета ЗАТО над его расходами принимается по представлению Правительства РФ при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной год с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государственных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий деятельности предприятий и(или) объектов.

Перераспределению не подлежат средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах.

Осуществление в ЗАТО за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкция с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления.

Средства в размере не менее 10 % от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства перечисляются предприятиями и(или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории.

При финансировании государственного оборонного заказа предприятия и(или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1 % от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа.

3.. Организация местного самоуправления в наукоградах

Наукоград – городской округ с градообразующим научно-производственным комплексом, который представляет собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Инфраструктура наукограда – совокупность организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда.

В состав научно-производственного комплекса могут быть включены:

1. научные организации и высшие учебные заведения при условии прохождения ими в установленном порядке государственной аккредитации;
2. промышленные предприятия при условии, что объем производства наукоемкой продукции в течение 3 лет, предшествующих году подачи документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, составляет не менее 50 % общего объема производства;
3. объекты инновационной инфраструктуры, малые предприятия независимо от организационно-правовой формы, работающие в научно-технической и инновационной сфере, при условии выполнения по договорам с научными организациями, расположенными на территории данного муниципального образования, работ, составляющих не менее 50 % объема их основной деятельности.

Указанные организации должны быть в установленном порядке зарегистрированы на территории данного муниципального образования.

К особенностям статуса наукоградов и организации местного самоуправления можно отнести:

1. решение о присвоении (лишении) городскому округу статуса наукограда принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Указанный статус может быть присвоен на срок до 25 лет. Статус наукограда может быть сохранен после истечения указанного срока, либо при необходимости городской округ может быть досрочно лишен данного статуса в соответствии с законодательством;
2. решение о присвоении статуса наукограда сопровождается утверждением Президентом РФ основных направлений деятельности и программы развития наукограда, представленных Правительством РФ;
3. финансирование научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующий субъектов РФ, иных источников финансирования в соответствии с законодательством РФ.

4. Организация местного самоуправления на приграничных территориях

Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях должны определяться специальным законом.

В настоящее время таким законом является Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации".

Это обусловлено тем, что защита Государственной границы Российской Федерации должна быть основана на согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

В связи с этим на органы местного самоуправления приграничных территорий возлагаются дополнительные полномочия, что отражается в целом на организации и обеспечении деятельности органов местного самоуправления на приграничных территориях.

Например, по предложениям органов местного самоуправления поселений в пограничную зону могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.

Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне, могут регулироваться не только федеральными законами, но и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе предоставлять земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществлять контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды. Они обязаны оказывать помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполнять их законные предписания, предоставлять необходимую для их деятельности информацию, а также создавать условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

А уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, являясь субъектами Федерации, имеют собственную структуру органов государственной власти: представительный (законодательный) и исполнительный орган государственной власти города и вправе создавать свои уставные суды.

Вместе с тем и Москва, и Санкт-Петербург - не только субъекты Федерации, но и города. Согласно же Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях (ст. 131).

Во-первых, в городах федерального значения в соответствии с их уставами и законами могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления (ст. 14).

Во-вторых, в городах федерального значения создаются внутригородские муниципальные образования (ст. 12).

В-третьих, местное самоуправление на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов Федерации (ст. 12).

В-четвертых, в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на территориях городов федерального значения муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами данных субъектов Федерации (ст. 6).

В-пятых, объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляются законами городов федерального значения в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 12).

В-шестых, установлено, что население городских поселений, входящих в состав территории городов федерального значения как субъектов Федерации (например, в Москве - это г. Зеленоград), не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

В-седьмых, предусмотрено регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.

При этом на города федерального значения распространяются общие положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:

а) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);

б) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);

в) муниципальные образования (включая и внутригородские муниципальные образования) имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Территориальными единицами г. Москвы являются административные округа и районы.

Административные округа в Москве - это территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями, координации деятельности администрации районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города.

Образование, преобразование и упразднение административных округов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляется мэром.

Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административного округа не могут пересекать границ районов.

Всего в Москве 10 административных округов (включая Зеленоградский административный округ).

Исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории административного округа осуществляет префект административного округа -должностное лицо городской администрации.

В соответствии с Уставом г. Москвы префекты входят в состав Правительства Москвы. Они назначаются на должность и освобождаются от должности мэром на основе единоначалия, издают по вопросам своей компетенции распоряжения, представляют мэру или Правительству Москвы ежегодный отчет о своей деятельности.

Таким образом, на уровне административного округа осуществляется государственное управление.

Административные округа подразделяются на районы. Районы - это территориальные единицы города, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района.

Образование, преобразование и упразднение районов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляется городской Думой по представлению мэра.

Район Москвы может включать в себя микрорайоны.

Органом власти района является районная Управа. Районная Управа является юридическим лицом. В состав управ входят районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы.

Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов, за исключением тех случаев, когда целевое назначение средств, передаваемых району, особо оговорено. Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Советники районного Собрания избираются жителями Москвы гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.

Число советников, избираемых в районное Собрание, определяется городской Думой по представлению Московской городской избирательной комиссии с учетом численности избирателей района. При числе избирателей в районе до 50 тыс. человек избирается 10 советников, при числе избирателей свыше 50 тыс. - один советник дополнительно от каждых полных или неполных 10 тыс. избирателей.

Свои полномочия советник осуществляет как общественное и почетное поручение без отрыва от постоянного места работы.

Глава Управы избирается советниками районного Собрания по представлению мэра. Мэр Москвы может предложить в качестве главы Управы одного из советников районного Собрания или другого кандидата. В случае, если советники районного Собрания отклоняют кандидатуру, предложенную мэром, то он вправе внести другую кандидатуру либо назначить ранее предложенного кандидата исполняющим обязанности главы Управы на срок до шести месяцев. По истечении этого срока проводится повторное голосование по кандидатуре на должность главы Управы. Если она отклоняется, то мэр обязан представить другую кандидатуру.

В порядке осуществления районным Собранием контрольных функций на заседаниях Собрания заслушиваются отчеты и сообщения главы и других должностных лиц Управы.

Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно или через территориальную общину и создаваемые ею органы.

Территориальная община - добровольная самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом.

Границы территории, на которой образована территориальная община, устанавливаются жителями с учетом исторических, культурных, социально-экономических, коммунальных и иных признаков целостности территории общины. Территория общины является частью территории района, ее границы не могут выходить за границы территории района.

Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание (сход) или конференция.

Для осуществления функций, принятых на себя территориальной общиной, собрание (сход) или конференция избирает подотчетные собранию (сходу), конференции органы территориального общественного самоуправления (органы территориальной общины) - комитет (совет) общественного самоуправления и контрольную (ревизионную) комиссию. При небольшом числе жителей могут быть избраны староста и контролер (контролеры).

Житель любой территории города имеет право быть инициатором и участвовать в учреждении территориальной общины на этой территории, принимать участие в собраниях (сходах), конференциях и опросах, проводимых общиной, избирать и быть избранным в ее органы.

Образование территориальной общины осуществляется на учредительном собрании (сходе) или конференции жителей соответствующей территории. Учредительное собрание (сход) или конференцию организует инициативная группа жителей соответствующей территории в количестве не менее десяти человек. Она принимает решение о проведении учредительного собрания (схода) или конференции в зависимости от числа жителей, проживающих на данной территории, размеров территории, местных условий и других обстоятельств.

Инициативная группа информирует районную Управу о дате проведения учредительного собрания (схода), конференции и представляет план (схему) территории общины с указанием ее границ. Глава районной Управы в двухнедельный срок письменно либо извещает инициативную группу о своем согласии с указанными в схеме границами, либо предлагает мотивированное изменение границ территории общины.

Учредительное собрание (сход) или конференция принимает решение о создании территориальной общины, утверждает границы ее территории и избирает ее органы - комитет (совет) и контрольную (ревизионную) комиссию. Решения учредительного собрания (схода), конференции оформляются протоколом, копия которого направляется в районную Управу.

Согласно Закону г. Москвы о территориальном общественном самоуправлении территориальная община имеет устав, который принимается на собрании (сходе) или конференции жителей, учреждающих территориальную общину.

В собственности территориальной общины могут находиться кооперированные средства населения, проживающего на соответствующей территории, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооружения детских, дворовых, спортивных площадок, а также жилые, нежилые и отдельные вновь созданные производственные помещения, другое имущество, в том числе переданное городом в собственность территориальной общине на основе городских правовых актов.

Органы территориальной общины в процессе своей деятельности взаимодействуют с органами власти района и города, в том числе и на основе договоров и соглашений.

Договор заключается на выполнение переданных комитету (совету) полномочий, на выполнение обусловленных работ и предоставление услуг. В нем указываются объемы и сроки выполнения работ и услуг, порядок финансирования, условия выделения имущества, обязательства сторон. Соглашение может быть заключено между районной Управой и комитетом (советом) по всему комплексу их взаимоотношений.

Районная Управа вправе осуществлять контроль за деятельностью комитетов (советов) в части переданных общине полномочий.

Предложения территориальной общины, принятые собранием (сходом), конференцией и переданные в районную Управу, в случае возникших разногласий рассматриваются районным Собранием.

Решения собраний (сходов), конференций общины, а также ее органов, принимаемые в рамках действующего законодательства и своих полномочий, для органов власти и граждан, проживающих на данной территории, носят рекомендательный характер. Решения собраний (сходов), конференций общины для ее органов носят обязательный характер.

В соответствии с законодательством Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 79. от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прописывает особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге:

1. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

2. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Под внутригородской территорией города федерального значения понимается при этом часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются субъектами Российской Федерации, и общегородские органы власти этих городов являются органами государственной власти. В связи с этим местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях.

Л.А. Фадеева отмечает, что «сложность и неоднородность российского пространства обусловливает существование региональных общностей, являющихся активными субъектами политики. Как правило, региональная общность обладает особым региональным сознанием, в основе которого лежат региональная идентификация, региональные интересы и ценности, общий исторический и политический опыт. Чувство принадлежности является одной их важнейших потребностей человека, а в условиях длительного кризиса, переживаемого российским обществом, когда становятся менее прочными все социальные связи, повышение значимости принадлежности к территориальной общности является своеобразной компенсацией недостатка других социальных отношений» .

Политика субъектов РФ в области взаимодействия с общественными организациями сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Компетенция краев, областей и республик в составе РФ достаточно широка, однако не безгранична. Она лимитирована не только рамками Конституции РФ и иных компонентов нормативной базы, но и, например, ограниченными ресурсными возможностями субъекта.

Ярким и показательным индикатором процесса институционализации политики в области взаимодействия с общественными организациями на региональном уровне выступает нормотворчество субъектов РФ по вопросам взаимодействия с гражданским обществом. В условиях продолжающегося социально-экономического кризиса и сужения возможностей самообеспечения активных социальных субъектов в содержании регионального нормотворчества значительную долю составляют нормы, направленные на адресную работу с наиболее слабо защищенными слоями населения, интересы которых представляют общественные организации.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения РФ и ее субъектов, четко закрепляя границы дальнейшего разграничения полномочий между органами федерального и регионального уровней. Перечень вопросов ведения субъектов РФ в Конституции определяется по остаточному принципу согласно ст. 73 Конституции. В ней вопросы ведения субъектов РФ определяются вне пределов ведения РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Согласно ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. В соответствии со ст. 5 Конституции РФ республики имеют свои конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство.

При этом сохранилось довольно много проблем. Вот почему стоит согласиться с мнением Д.Н. Козака, «что конституционное разграничение предметов ведения не имеет под собой серьезной научной проработки» .

На муниципальном уровне полномочия органов власти и управления, как уже отмечалось, определяются ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По действующему закону, управа района г. Москвы, как орган государственного управления, осуществляющий полномочия на территории муниципального образования, должна руководствоваться, прежде всего, п.1 ст.5:

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

Определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом .

Однако реальная практика показывает расширение полномочий управы. Таким образом, районные управы осуществляют взаимодействие с общественными организациями на территории муниципального образования совместно с органами местного самоуправления.

Постановлением от 24 февраля 2010 г. №157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы» было принято Положение об управе района г. Москвы, в соответствии с которым можно выделить полномочия управы района в области работы с населением, общественными объединениями граждан, средствами массовой информации.

Так, осуществляя исполнительно-распорядительную деятельность, управа района:

Организует материально-техническое обеспечение проведения выборов в федеральные и городские органы государственной власти, общероссийских, городских референдумов в соответствии с законодательством Российской Федерации и правовыми актами города Москвы. Содействует совместно с избирательными комиссиями повышению правовой культуры избирателей, реализации мероприятий в рамках государственной автоматизированной системы «Выборы»;

Обеспечивает в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами, рассмотрение предложений, заявлений, жалоб, ходатайств, коллективных обращений и петиций граждан, индивидуальных и коллективных обращений, предоставляет гражданам возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы.

Осуществляя координирующую деятельность, управа района:

Осуществляет взаимодействие с депутатами законодательных и представительных органов власти и местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации. Содействует проявлению гражданской инициативы, развитию местных обычаев и традиций, организации и проведению местных праздников;

В пределах своей компетенции взаимодействует с организациями, осуществляющими деятельность по реализации рекламно-информационной политики Правительства Москвы на территории, размещению средств наружной рекламы и праздничному оформлению территории;

Информирует население района о деятельности органов исполнительной власти на встречах с населением, а также через печать, радио, телевидение и иные средства массовой информации;

Привлекает местную печать и кабельное телевидение к обсуждению проблем территории и разъяснению экономической и социальной политики органов государственной власти города Москвы;

Осуществляет взаимодействие с органами территориального общественного самоуправления;

В пределах своей компетенции осуществляет взаимодействие с негосударственными некоммерческими организациями в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;

Содействует развитию и укреплению системы социального партнерства на территории.

В октябре 2010 года Правительство Москвы объявило о расширении полномочий управ.

Правительство Москвы в целях улучшения работы с населением, повышения эффективности работы управ считает необходимым передать управам дополнительные полномочия.

Учредителей государственных учреждений города Москвы инженерных служб районов города Москвы и правом назначения их руководителей;

По принятию мер по выявлению бесхозяйного имущества на территории районов, подаче заявления о постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества и обращению в суд с требованием о признании права собственности города Москвы на данное имущество;

По организации «ярмарок выходного дня»;

По проведению конкурсов на право размещения нестационарных, мобильных и стационарных пунктов приема вторичных материальных ресурсов от населения;

По предоставлению субсидий общественным и иным негосударственным некоммерческим организациям на возмещение затрат на оказание услуг (поставку товаров) в рамках реализации социально значимых проектов и программ;

По предоставлению субсидий юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных бюджетных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам-производителям товаров, работ и услуг на возмещение произведенных или планируемых затрат;

По участию в составлении предложений префектур административных округов города Москвы в органы исполнительной власти города Москвы, наделенные в установленном порядке контрольными и надзорными функциями, для разработки ежегодных планов проверок с указанием соответствующих оснований, предусмотренных федеральным законодательством;

По информированию органов исполнительной власти города Москвы о правонарушениях по вопросам, входящим в компетенцию соответствующих органов исполнительной власти города Москвы, для возбуждения дел об административных правонарушениях;

По получению информации о решениях органов исполнительной власти города Москвы в отношении объектов на территории района города Москвы для использования ее в работе с населением.

По обеспечению на территории района города Москвы организации раздельного сбора отходов и временного хранения вторичных материальных ресурсов, образующихся в жилищном секторе города;

По информированию населения по вопросам обращения с отходами, в том числе раздельного сбора отходов и организации приема вторичных материальных ресурсов на территории района города Москвы.

Муниципалитет является органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность, применительно к городам федерального значения, в тех же районах, в которых осуществляют деятельность управы.

Муниципалитет при этом как юридическое лицо действует на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к учреждениям.

К числу полномочий муниципалитета в области взаимодействия с гражданским обществом можно отнести:

Информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления;

Рассмотрение жалоб потребителей, консультирует их по вопросам защиты прав потребителей;

Взаимодействие с общественными объединениями;

участвует:

Обеспечение доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Таким образом, несмотря на то, что тот или иной район г. Москвы является полноценным муниципальным образованием, управление районами осуществляется несколько иным образом, чем в остальных муниципальных образованиях Российской Федерации. В г. Москва существует управа района и муниципалитет района, на основе анализа полномочий которых можно сделать два ключевых вывода. Во-первых, в целом полномочия управ и муниципалитетов во многом дублируют друг друга. Во-вторых, относительно взаимодействия с гражданским обществом, можно констатировать, что управы районов наделены существенно большим числом полномочий, чем муниципалитеты (таблица 1).

Таблица 1 - Сравнительная характеристика полномочий муниципалитетов и управ внутригородских муниципальных образований в области взаимодействия с общественными организациями

Полномочия муниципалитетов внутригородских муниципальных образований г. Москвы	Полномочия управ г. Москвы
Информирование общественных организаций о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления г. Москвы	Информирование общественных организаций о деятельности органов местного самоуправления
	Рассмотрение жалоб от общественных организаций по вопросам нарушения прав потребителей
Содействие совместно с избирательными комиссиями повышению правовой культуры избирателей, в том числе через общественные организации	Консультирование и методическая помощь общественным организациям в решении правовых и организационных вопросов
Рассмотрение предложений, заявлений, жалоб, ходатайств, коллективных обращений и петиций граждан, индивидуальных и коллективных обращений, предоставление возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан
Осуществление взаимодействия с депутатами законодательных и представительных органов власти и местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, содействие проявлению гражданской инициативы, развитию местных обычаев и традиций, организации и проведению местных праздников
Содействие развитию и укреплению системы социального партнерства на территории
Предоставление субсидий общественным и иным негосударственным некоммерческим организациям на возмещение затрат на оказание услуг (поставку товаров) в рамках реализации социально значимых проектов и программ

Положительной стороной сложившейся ситуации является централизация управления городским хозяйством такого мегаполиса, как г. Москва. Однако, как представляется, Конституция Российской Федерации декларирует права населения на осуществление местного самоуправления. При этом, к примеру, при сложившейся системе избранный глава муниципального образования и его администрация не смогут в полной мере реализовать конституционные права населения ввиду ограниченности их деятельности широким спектром полномочий управы. Кроме того, как показывает практика, деятельность по решению тех или иных проблем населения часто оказывается неслаженной, что существенно снижает эффективность управления внутригородскими муниципальными образованиями.

Однако, муниципалитеты ВМО г. Москвы являются действующими субъектами муниципального управления, и в складывающихся условиях им необходимо постоянно совершенствовать свою деятельность.

Ключевые слова: инкорпорация, корпорация, коммуна, графство, город-графство, специальный округ, поселенческая модель, районная модель, двухуровневая модель, поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские территории города федерального значения, города областного подчинения, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), межселенные территории, границы МО, преобразование МО.

Можно еще предоставить право определения территорий МО самим жителям этих территорий с последующим утверждением статуса МО государственными органами. На практике интересы населения выражают местные элиты, которые учитывают описанные подходы.

Эти противоположные тенденции диктуют формирование МО разных видов, размеров, с разным числом жителей, с разным кругом решаемых вопросов местного значения. Так сформированы МО в большинстве зарубежных стран, где приняты двух и трехуровневые модели МСУ , с законодательным разграничением полномочий между уровнями.

Зарубежная практика

Размеры территорий, количество жителей в них, предоставление территории статуса МО и территориальная структура МСУ во всем мире различаются и довольно значительно.

Территории, выступающие в роли субъектов МСУ, формируются на западе снизу, в процессе инкорпорации -добровольного объединения локальных сообществ в локальную корпорацию. Ограничителем служит численность населения. В США жители поселений голосуют за инкорпорацию и подают соответствующую петицию, после чего следует создание инкорпорированного субъекта МСУ, т.е. МО.

В 1960-е гг. минимальный размер МО в различных странах был установлен так, чтобы в нем проживали 8,10,12 или 20 тыс. жителей - количество, оптимальное для обеспечения начальными школами и удовлетворения других базовых социальных потребностей. В Великобритании в результате реформ в начале 1970-х гг. минимальный размер района в графстве составил 80 тыс. человек, а районов крупных городов - около 200 тыс.

В Северной Европе распространены крупные МО, а в странах Средиземноморья - более мелкие. Во Франции, например, действуют более 36 тыс. коммун со средним количеством в 1500 жителей. Средний размер района в графстве Великобритании (96 тыс. человек) более чем в 13 раз превышает средний размер муниципалитета в Италии и Германии, а они, в свою очередь, в 5 раз больше чем средняя французская коммуна. В США насчитывается более 84 500 самых различных МО.

В США территориальная структура МСУ не является ни стройной, ни регулярной:

• уровень развития МСУ отличается от места к месту. На периферии американских штатов имеются территории, где отсутствуют полноценные органы МСУ. В одних случаях вопросы местного значения здесь решаются в графствах, в других создаются квазикорпорации (тауншипы), где нет полноценных органов МСУ;
• на разных территориях разное число уровней МСУ. Графства (уровень МСУ, максимально приближенный к штатам) отсутствуют на Аляске, Коннектикуте, Род-Айленде;
• нарушения иерархии уровней МСУ. В некоторых случаях крупные МО включают в свой состав графства. Есть примеры, когда мелкие МО входят в тауншипы, не являющиеся муниципальными корпорациями;
• отраслевые структуры местной власти (специальные округа) помимо территориальных. Школьные округа могут объединять множество муниципалитетов.

Подобная ситуация (неупорядоченность территорий МСУ, сильно различающаяся численность населения МО) наблюдается и в западноевропейских странах. В Великобритании, например, есть города-графства и неграфские города, входящие в состав графств (промежуточный уровень МСУ ).

Крупные города обычно обладают большей ресурсной базой в сочетании с необходимой компактностью. Это позволяет им реально претендовать на статус автономных образований, который они обычно и получают. Периферия представляет собой совокупность мелких разбросанных поселений, каждое из которых обладает небольшими ресурсами и населением. Центры оказываются эквивалентными по ресурсам и числу жителей обширным территориям. В Великобритании имеется примерно равное число графств и городов-графств, в США некоторые муниципалитеты также выделены из графств (в основном в штате Вирджиния).

Формальной политической иерархии в отношениях между различными уровнями МСУ, как правило, не предусматривается. Каждый уровень имеет собственную компетенцию. На практике, из-за ресурсной необеспеченноти нижние уровни МСУ попадают в зависимость от более высоких.

В отличие от западных стран, в России, как правило, территории МО формируются государством («сверху»), конечно, с учетом мнения населения, исторических и местных традиций и т.д.

До принятия Федерального закона № 131-ФЗ, в период действия Федерального закона № 154-ФЗ, в России имелись три модели территориальной организации МСУ: поселенческая, районная (городская) и двухуровневая.

Поселенческая модель предполагает организацию МСУ на уровне сельского или городского поселения или части крупного города (внутригородского района). Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и освоению Северной Америки. Он наиболее соответствует Европейской хартии местного самоуправления.

Поселенческая модель не получила широкого распространения в России. Наиболее распространенной была районная (городская) модель, которая применялась в 43 субъектах РФ. По этой модели МСУ осуществлялось в административных районах и городах областного значения. В двухуровневой модели МО образовывались как на уровне поселений, так и на уровне района (города), т.е. поселенческие МО существовали в границах районных (городских) МО.

Определение и изменение границ территории МО, ее состав, преобразование старых и образование новых МО являются сегодня предметом правового регулирования субъектов РФ, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.

Сам Закон предусматривает следующее (см. рис. 11.1): все МО разделяются на три вида - поселение (городское или сельское), муниципальный район (аналог прежнего административного района), включающий в себя поселения и территории между ними, городской округ. Статус городского округа приобрели крупные города, в том числе города областного подчинения, ЗАТО и наукограды. Особым видом МО являются внутригородские территории городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). Территории вне границ поселений получили статус межселенных территорий - это территории с низкой плотностью населения, они включаются в территорию муниципального района. Для каждого вида МО (за исключением Москвы, Севастополя и Санкт-Петербурга) закреплены предметы ведения и полномочия.

В 2014 г. принята поправка в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающая возможность осуществления МСУ во внутригородских районах городских округов. Наделение городского округа статусом городского округа с внутригородскими районами осуществляется законом соответствующего субъекта РФ. Примером городского округа с внутригородским районным самоуправлением может служить г. Челябинск, в котором помимо территории городского округа (города как целого) осуществляется местное самоуправление в семи внутригородских районах.

В труднодоступных территориях сельский населенный пункт с населением менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, если такое решение принято на сходе граждан, в нем проживающих. В этом случае такой населенный пункт войдет в состав муниципального района.

Границы МО устанавливаются и изменяются, а МО преобразуются (разделяются, объединяются, изменяется их статус) только региональными законами. При этом если при изменении границ и (или) любом преобразовании МО на изменяемой территории имеется население, то региональный закон должен предусматривать проведение местного референдума по этому вопросу. Ранее в Федеральном законе № 154-ФЗ имелась норма, которая предписывала изменять границы МО, преобразовывать МО с учетом мнения населения, не конкретизируя, каким образом этот учет производить. В результате дело, как правило, ограничивалось лишь социологическим опросом, результаты которого могли использоваться при принятии решения, а могли и игнорироваться.

Итак, законом установлена двухуровневая система МСУ на всей территории России, за исключением городов, получивших статус отдельных городских округов. Первый уровень (за рубежом - базовый) - это поселения, второй - муниципальные районы. Городские округа являются аналогом зарубежных городов-графств, они совмещают предметы ведения поселений и муниципальных районов, город получает статус городского округа законом субъекта РФ.

Общее количество МО в России сегодня превышает 20 тыс., причем новых МО было создано более 11 500 (в основном на уровне поселений).

Рис. 11.1.

• Территория является важнейшей и неотъемлемой частью ТПС.Вопрос территориальной организации - это один из самых сложныхвопросов формирования системы МСУ. Проблема определения территорий МО может решаться либо политическим путем, либо функциональным. Политическое решение - определение территорий МОкак результат борьбы за контроль над ресурсами между различнымигруппами интересов. Функциональное решение - определение территорий МО, исходя из возможности эффективного исполнения функцийМСУ. На практике присутствуют элементы и того, и другого подходов,но более продуктивным представляется функциональный подход, который используется значительно чаще. Установление размеров и границ каждого конкретного МО предполагает учет двух противоположных тенденций:
• приближения МСУ к населению, что ведет к уменьшению размеров территории МО. Интересы местного сообщества предполагаюттакие принципы территориальной организации: эффективность самоорганизации, основанной на осознаниижителями своих интересов и участия в их реализации. Здесь большуюроль играют также исторические и местные традиции; подконтрольность органов и должностных лиц МСУ населению;
• доступности органов МСУ в течение короткого периода времени для жителей МО (например, пешая доступность в течение сутокдля населенного пункта и транспортная доступность в течение сутокдля района);
• укрупнение размеров МО для обеспечения необходимого экономического потенциала, с развитой социальной и инженерной инфраструктурой, с целью эффективного решения местных вопросов и оказания услуг населению.
• 2 Подробнее см. главу 12 «Предметы ведения МСУ».
• Самый нижний, максимально приближенный к жителям уровень МСУ называется базовым, следующий - промежуточным, подробнее см. ниже главу 12. «Предметыведения МСУ».