По решению вопросов местного значения. Полномочия органов местного самоуправления поселения по решению вопросов местного значения Полномочия органов местного самоуправления вопросы местного значения
Страница 2 из 15
II. Общегосударственные вопросы развития местного самоуправления в России: проблемы и пути их решения
1. Разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
1.1. Увеличение объема расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов.
В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов более чем на треть увеличились по сравнению с первоначально установленными перечни вопросов местного значения (статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее - Федеральный закон № 131-ФЗ). При этом перераспределение налоговых источников доходов между уровнями бюджетной системы не производилось.
1.2. Закрепление за органами местного самоуправления дополнительных полномочий в федеральном отраслевом и региональном законодательстве.
В целом ряде федеральных законов установлены полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения, определенных статьями 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ, и не переданные им в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий, например:
Регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (статья 4 Закона Российской Федерации 25.06.1993 № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»);
Осуществление отдельных полномочий собственника в отношении государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (пункт 10 статьи 3 Федерального закона 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);
Проведение конкурса по выбору управляющей компании, создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (часть 4 статьи 161, статья 165 Жилищного кодекса Российской Федерации; далее - ЖК РФ); установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (статьи 156 и 158 ЖК РФ); перевод жилых помещений в нежилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (статья 14 ЖК РФ); формирование земельных участков под многоквартирными домами (статья 16 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»);
Приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и иные полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования (статья 5 Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-I «О недрах»);
Прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (статья 58 Налогового кодекса Российской Федерации);
Регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (статья 303 Трудового кодекса Российской Федерации);
Выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (часть 2 статьи 13 Семейного кодекса Российской Федерации);
Участие в обеспечении проведения выборов в органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17, 19, 61 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Более того, в настоящее время имеются случаи установления полномочий органов местного самоуправления подзаконными правовыми актами - например, ведение похозяйственных книг (Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 11.10.2010 № 345 «Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов»).
Ситуация усугубляется тем, что вопреки положениям Федерального закона № 131-ФЗ законами субъектов Российской Федерации конкретизируются полномочия органов местного самоуправления по предметам совместного ведения, а в действительности во многих случаях на органы местного самоуправления возлагаются дополнительные обязательства. Это осуществляется вместо надлежащей передачи органам местного самоуправления государственных полномочий субъектов Российской Федерации.
1.3. Недостаточно четкое и последовательное описание в отраслевом законодательстве содержания и объема полномочий органов местного самоуправления по решению соответствующих вопросов местного значения.
Существуют вопросы местного значения, по которым полностью отсутствует отраслевое правовое регулирование, либо оно схематично и недостаточно полно определяет пределы ответственности органов местного самоуправления в соответствующей сфере (благоустройство территории, транспортное обслуживание, общепит, торговля и бытовое обслуживание, библиотечное обслуживание, организация досуга и обеспечение жителей услугами учреждений культуры и т.д.).
Так, перечень полномочий органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в сфере охраны здоровья, установленный статьей 17 нового Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», сформулирован таким образом, что невозможно понять, какова их компетенция и пределы её осуществления по решению соответствующего вопроса местного значения, установленного положениями Федерального закона № 131-ФЗ.
Другой яркий пример - несоответствие между положениями Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ и Лесным кодексом Российской Федерации. С одной стороны, городские леса могут находиться не только в муниципальной собственности, с другой - организация использования, охраны, защиты и воспроизводства всех городских лесов, а также муниципальный лесной контроль в таких лесах возложены на органы местного самоуправления поселений и городских округов, вне зависимости от того, в чьей собственности находятся соответствующие лесные участки.
1.4. Закрепление за органами власти разных уровней, а также за муниципальными районами, городскими округами и поселениями одинаковых или однотипных по своему содержанию полномочий.
В ряде случаев формулировки как базового, так и отраслевого законодательства при описании вопросов ведения разных уровней власти практически идентичны или схожи до степени смешения. В результате невозможно определить границы компетенции и ответственности каждого уровня публичной власти в соответствующей сфере общественных отношений. Это касается, например, охраны окружающей среды, поддержки сельскохозяйственного производства, поддержки малого и среднего предпринимательства, культуры, искусства, народных художественных промыслов, деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований, терроризма и экстремизма, работы с детьми и молодежью.
1.5. Неполное соответствие вопросов, закрепляемых за органами местного самоуправления, природе и назначению местного самоуправления.
С одной стороны, на органы местного самоуправления подчас возлагаются не свойственные им функции - имеющие общегосударственный или региональный характер, либо требующие централизованного подхода, решения силами единой системы органов государственной власти. Так, неоправданно к вопросам местного значения отнесены: профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований, мобилизационная подготовка.
С другой стороны, в ряде случаев органы местного самоуправления лишаются средств влияния на процессы, от которых напрямую зависит жизнь на местах и на которые эффективнее можно влиять именно с муниципального уровня. Это касается, например, контрольно-надзорных полномочий. Многие муниципальные образования ставят вопрос возвращения экологического контроля в сферу ведения местного самоуправления.
Предоставление органам местного самоуправления права распоряжаться общераспространенными полезными ископаемыми (в первую очередь, песком, глиной, гравием, торфом) не только укрепит минерально-сырьевую базу местного дорожного и гражданского строительства, а также энергетики, но и положительно скажется на доходах муниципальных образований. При этом субъекты Российской Федерации своими законами могли бы устанавливать конкретный перечень полезных ископаемых, являющихся на их территории общераспространенными.
Также в целях повышения эффективности использования территориальных ресурсов органы местного самоуправления поселений должны быть включены в состав субъектов, осуществляющих распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Одновременно должно быть отменено исключение, позволяющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации распоряжаться земельными участками в столицах (административных центрах) этих субъектов.
1.6. Значительное расширение перечня прав органов местного самоуправления по решению вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, в том числе по участию в осуществлении не переданных им государственных полномочий.
Статьями 141, 151, 161 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено порядка 10 прав каждого типа муниципальных образований (создание музеев поселения, муниципального района, городского округа, совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и ряд других), что соответствует трети объема вопросов местного значения муниципальных образований, закрепленных статьями 14, 15, 16 того же закона. При этом такие права закрепляются не только в базовом, но и в отраслевом законодательстве. Более того, с учетом изложенных выше проблем разграничения компетенции это ведет к тому, что не всегда можно однозначно определить природу той или иной функции, понять, как она соотносится с вопросами местного значения и не является ли она в действительности государственным полномочием, не переданным в установленном порядке. Примером могут служить: функции по регистрационному учету граждан по месту пребывания и жительства, прием средств от населения в счет уплаты налогов, выдача документа, подтверждающего ведение гражданином кочевого и (или) полукочевого образа жизни, финансирование и софинасирование капитального ремонта жилых домов, создание музеев и т.п.).
Закрепление значительного объема прав по решению вопросов, не относящихся к основным задачам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ведет к размыванию ответственности за решение соответствующих вопросов, переложению политической и социальной ответственности на нижестоящие уровни власти. В условиях недостатка финансовых ресурсов даже для решения вопросов собственной компетенции это чревато также отвлечением бюджетных средств на решение второстепенных задач и, с другой стороны, нерешением важных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.
Кроме того, в ряде случаев такие права органов местного самоуправления вступают в конкуренцию с их обязанностями, в т.ч. по решению вопросов местного значения (создание музеев, финансирование и софинасирование капитального ремонта жилых домов и др.).
1.7. Рост числа государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления.
В настоящее время количество государственных полномочий, переданных с федерального уровня, невелико (первичный воинский учет в местностях, где отсутствуют военные комиссариаты, составление списков кандидатов в присяжные заседатели). В то же время большую часть делегированных на уровень местного самоуправления государственных полномочий составляют государственные полномочия субъектов Российской Федерации. К таким полномочиям относятся создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их права, организация деятельности данных комиссий, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан, организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству, формирование и содержание архивных фондов, поддержка сельскохозяйственного производства и ряд других.
Во многих случаях субъектами Российской Федерации передаются не отдельные государственные полномочия, а целые блоки полномочий, по факту практически все полномочия в определенной сфере.
Ситуация усугубляется тем, что во многих отраслевых законах, принимаемых в последнее время, субъектам Российской Федерации разрешается передавать на местный уровень переданные им федеральные государственные полномочия. Это предусмотрено, например, Федеральными законами «Об актах гражданского состояния», «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Законом Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» и др. Такая ситуация крайне усложняет и запутывает распределение и реализацию соответствующих функций.
Доля средств, передаваемых местным бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня в виде субвенций в целях финансового обеспечения делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий составляет 39,6% доходов местных бюджетов или 711,4 млрд. рублей.
В то же время реализация делегированных государственных полномочий на основе субвенций из бюджетов вышестоящего уровня не способствует укреплению налогового потенциала муниципальных образований, не стимулирует органы местного самоуправления к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. Делегирование полномочий нижестоящим уровням публичной власти представляет собой вторичный механизм перераспределения компетенции, а потому является следствием неэффективного первичного разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.
В данном случае разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием таких полномочий «сверху вниз». В результате, федеративные отношения, а также муниципальные правоотношения, основанные на конституционной самостоятельности местного самоуправления, заменяются административными отношениями по выполнению делегированных государственных полномочий вышестоящих органов власти. В связи с этим возникает опасность преобразования Российской Федерации в унитарное государство, а также утраты самостоятельности местного самоуправления путем превращения органов местного самоуправления муниципальных образований в государственные органы на местном уровне власти.
Такая практика свидетельствует, во-первых, о недостаточной продуманности и эффективности существующей системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, и во-вторых, о недостаточной законодательной урегулированности вопроса о наделении государственными полномочиями, об отсутствии критериев для определения полномочий, которые могут быть переданы, и ограничений на передачу всех или большинства государственных полномочий в определенной сфере на уровень местного самоуправления.
На основании вышеизложенного, предлагается:
Осуществить инвентаризацию отраслевого законодательства на предмет соответствия полномочий, закрепляемых за органами местного самоуправления, вопросам местного значения, указанным в Федеральном законе № 131-ФЗ;
Надлежащим образом урегулировать полномочия, не подпадающие под вопросы местного значения - в установленном порядке передать их на местный уровень как делегированные государственные полномочия, либо изъять из компетенции органов местного самоуправления, либо дополнить перечень вопросов местного значения;
Оформить как делегированное федеральное полномочие регистрацию граждан по месту жительства и предусмотреть выделение субвенций на его реализацию;
Разработать и принять федеральный закон, определяющий критерии и пределы делегирования и субделегирования федеральных и региональных отдельных государственных полномочий на местный уровень;
Неукоснительно соблюдать норму статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой при возложении на органы местного самоуправления новых расходных обязательств либо увеличении имеющихся одновременно должны определяться источники и порядок финансирования соответствующих дополнительных расходов; внести изменения в Регламент Государственной Думы, предусматривающие недопустимость принятия к рассмотрению Государственной Думы в 1 чтении законопроектов, не содержащих соответствующих положений;
Исключить закрепление одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями публичной власти одновременно, для чего провести на федеральном уровне инвентаризацию таких полномочий;
Законодательно закрепить пределы полномочий органов местного самоуправления по вопросам организации предоставления муниципальных услуг в отдельных сферах, а также создания условий для участия в осуществлении предоставления таких услуг;
Рассмотреть вопрос об исключении из компетенции муниципальных образований не свойственных им функций и полномочий, в том числе указанных выше;
Рассмотреть возможность предоставления должностным лицам местного самоуправления права составлять в ряде случаев протоколы об административных правонарушениях. При этом взимаемые штрафы должны в обязательном порядке зачисляться в бюджет того муниципального образования, на территории которого имело место административное правонарушение;
Рассмотреть вопрос о возвращении в ведение органов местного самоуправления полномочий по экологическому контролю, распоряжению общераспространенными полезными ископаемыми, распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.
В Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, вопросы местного значения определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст.2). Таким образом, вопросы местного значения определяются только на федеральном уровне двумя правовыми актами.
Глава 3 Закона № 131-ФЗ определяет компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению ст. 14-17) и принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.
Вопросы местного значения можно условно разделить на 3 группы:
1. По обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т.д.);
2. По обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);
3. По обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.
Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно за счет собственных доходов местного бюджета, за исключением субвенции предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов (п.2 ст. 18 ФЗ № 131). Ст. 18 ФЗ № 131 установлено, что федеральные законы и законы субъектов федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. То есть объем услуг, предоставляемых местного бюджета, определяется муниципальным образованием самостоятельно.
Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования (например, поселения) органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования (например, района) не допускается.
Зафиксировав различные виды муниципальных образований, Ф3№131 закрепляет и различный перечень вопросов местного значения, относящихся к компетенции каждого из них. Во многом перечень вопросов совпадает, но имеются и различия, обусловленные объективными причинами - размер территории, численность населения и т.д. Но список вопросов местного значения является закрытым.
Иные вопросы органы местного самоуправления поселения вправе решать при одновременном наличии следующих условий:
Иной вопрос не относится к компетенции органов местного самоуправления и других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключен из компетенции органов местного самоуправления поселения федеральными законами и (или) законами субъектов федерации.
Существуют собственные материальные ресурсы и финансовые средства (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Решение вопроса требует наличия у органов местного самоуправления определенных прав и обязанностей, обеспечивающих достижение целей деятельности. Такие права и обязанности, закрепленные правовыми актами за органами, должностными лицами и необходимые для решения поставленных перед данными субъектами задач, в теории государства и права называются полномочиями.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения названы в ст. 17 Закона №131 -ФЗ и, в отличие от самих вопросов местного значения, не отличаются по типам муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления помимо названных в статье 17 определяются также иными положениями Закона № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований. Закон не предусматривает возможности установления полномочий органов местного самоуправления иными федеральными законами, законами субъектов РФ, актами Президента РФ, актами органов исполнительной власти. В отличие от этого, определение уставами муниципальных образований полномочий органов и должностных лиц, в том числе и не названных Законом, не только допускается, но и является необходимым условием решения вопросов местного значения.
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляется федеральными органами государственной власти и закрепляется в федеральных законах. В Федеральном законе № 131 -ФЗ не только прямо названы полномочия органов местного самоуправления, но и установлена возможность определения иных полномочий по решению вопросов местного значения уставом муниципального образования.
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных переданных государственных полномочий субъектов РФ, по предметам ведения субъектов РФ, и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. Это означает, что по вопросам местного значения органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять правового регулирования полномочий местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом №131-ФЗ к вопросам местного значения, являются на основании ст. 19 этого закона отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления одновременно с необходимыми для их осуществления ресурсами (ст. 19).
Единообразный подход к трактовке терминов является чрезвычайно важными, так как от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы местного самоуправления поселений для решения вопросов местного значения. Кроме того, это имеет немаловажное значение для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников и, соответственно влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения.
При всем разнообразии отнесенных к компетенции местного самоуправления вопросов можно выделить несколько ключевых терминов, которыми обозначаются вопросы местного значения, и которые требуют толкования для определения полномочий органов местного самоуправления по их решению. Это термины: «организация», «обеспечение условий» и «создание условий», являющиеся самыми распространенными в ст. 14 ФЗ № 131, а также термины: «участие» (в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), «обеспечение» (первичных мер пожарной безопасности), «оказание содействия» (в установлении опеки и попечительства).
Наиболее часто в Законе №131-ФЗ используется термин «организация» (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение; строительства и содержания муниципального жилищного фонда; транспортного обслуживания населения; сбора и вывоза мусора и бытовых отходов; мероприятий по гражданской обороне и т.д.).
Термин происходит от латинского «organize» - «придаю стройный вид», и французского «organisation» - «устраиваю».
В Законе № 131 -ФЗ понятие «организация» используется как создание системы, обеспечивающей функционирование какой-либо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности (оказание соответствующих услуг) органами местного самоуправления.
Таким образом, под организацией предлагается понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно- правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управления отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Результатом будет реализация социальной ответственности, предоставление услуг, в установленном органами местного самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным стандартам.
Организация должна включать как минимум следующие полномочия:
Планирование, в т.ч. постановку целей, определение стандартов и нормативов;
Анализ возможностей и способов достижения целей;
Разработку мероприятий по реализации задач;
Правовое регулирование;
Заключение договоров, соглашений;
Координацию деятельности участников отношений;
Контроль предоставления услуг, реализации целей;
Обеспечение финансирования оказания данных услуг.
Закон № 131-ФЗ расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения.
Следующий по числу употреблений термин, используемый при определении вопросов местного значения - «обеспечение », употребляется как самостоятельно (первичных мер пожарной безопасности и т.д.), так и в сочетании с иными терминами (обеспечение условий, создание условий для обеспечения). Обеспечение ~ это принятие мер, позволяющих сделать выполнимым что-либо, достичь заданных результатов, или сохранить что-либо.
В сфере компетенции местного самоуправления термин «обеспечение» используется также в конструкциях:
- «обеспечение условий для развития»;
- «создание условий для обеспечения».
Термин «условия» в первую очередь означает «обстоятельства, от которых зависит что-либо». Кроме того, под условиями понимается « обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в какой-либо сфере». Таким образом, обеспечение условий - это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимые для реализации, выполнения чего-либо.
Обеспечение - это действие длящееся, поддерживающее определенное состояние, а не разовое, то есть меры могут приниматься и корректироваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, «создание условий» - это законченное действие, предполагающее необходимость произвести, сделать что-то для реализации, выполнения задач.
Участвовать означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем-то, иметь долю, часть, быть помощником в деле. Применительно к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным органам. Данный вопрос является вопросом местного значения, как поселений, так и муниципальных районов. Это требует четкого правового регулирования деятельности органов местного самоуправления каждого конкретного поселения при решении данного вопроса. Соблюдение всех проведенных выше норм законодательства в отношении самостоятельности муниципальных образований при решении вопросов местного значения требует, чтобы объем, доля участия (сотрудничества, помощи) органов местного самоуправления поселения в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций определялся муниципальными правовыми актами поселения.
Таким образом, несмотря на достаточное разнообразие формулировок вопросов местного значения, при сопоставлении используемых терминов в определении муниципальных задач и права на отнесение объектов, требующихся для решения вопросов местного значения, к муниципальной собственности, можно выделить следующие категории вопросов местного значения:
- вопросы, по которым органы местного самоуправления осуществляют весь комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели реализации социальной ответственности, предоставление услуг;
- вопросы, по которым органы местного самоуправления принимают меры, позволяющие достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, предоставления услуг иными субъектами хозяйственной деятельности, и ответственны за создание инфраструктуры для оказания услуг, а не за само предоставление конкретной услуги;
- вопросы, по которым полномочия и объем деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований и органов государственной власти четко не разграничен;
- вопросы, сформулированные прямо как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности;
- вопросы, по своему содержанию фактически являющиеся определенными полномочиями органов местного самоуправления.
Частью 4 статьи 15 ФЗ № 131 установлено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления района вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий. Передавать полномочия по соглашению можно как от муниципального района поселению, так и от поселений району. В соглашении о передаче части полномочий должен быть указан срок, на который полномочия передаются. Передача полномочий должна сопровождаться передачей субвенции из соответствующего бюджета на их осуществление. Для более эффективной передачи полномочий требуется провести детальный анализ всех возможных способов осуществления полномочий, их плюсов и минусов, издержек, рисков при использовании каждого из способов.
Необходимо подчеркнуть, что Закон №131 говорит не о передаче вопросов местного значения, а о передаче части полномочий по их решению. Поэтому в соглашении о передаче полномочий необходимо указывать, какие права и обязанности органов местного самоуправления по тому или иному вопросу местного значения передаются.
Полномочия установлены ст. 17 ФЗ №131 и могут устанавливаться также уставом муниципального образования. Передаваться могут только те полномочия, которые отнесены названными актами к полномочиям органов местного самоуправления данного муниципального образования. Кроме того, передаваться могут лишь полномочия, которыми обладает орган, передающий полномочия. Среди названных Законом № 131 полномочий есть исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления, например, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, утверждение бюджета и отчета о его исполнении и т.п. Очевидно, что такие полномочия представительного органа передаваться не могут.
Соглашения о передаче осуществления части полномочий должны заключаться на определенный срок. Наиболее удобно заключать соглашения сроком на год, соответствующий бюджетному году, или менее года. Но при реализации долгосрочных мероприятий и программ развития возможно установление срока соглашения на более длительный срок.
В соглашения в соответствии с требованием ФЗ №131 должны быть установлены основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного. Основаниями прекращения полномочий могут быть: истечение срока, на который заключено соглашение и незаключение нового; для досрочного прекращения - нарушение установленных соглашением порядка, объема, сроков исполнения переданных полномочий, непредставление информации об исполнении полномочий передавшим органам местного самоуправления, нецелевое использование средств, отсутствие финансирования переданных полномочий и т.п.
В соглашении указывается порядок определения и конкретный объем субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Также Закон требует, чтобы в соглашении были установлены финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Данные соглашения носят публично-правовой характер, поэтому все особенности реализации таких соглашений должны устанавливаться законом и самим соглашением. При установлении финансовых санкций требуется учитывать, что любые выплаты из бюджета, даже выплаты по судебным решениям, возможны только в случае, если бюджетом данные расходы предусмотрены.
Составной частью компетенции местного самоуправления являются отдельные переданные государственные полномочия.
Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Главой 4 Закона № 131. Если иное не установлено федеральным законом, законом субъекта РФ о передаче полномочий, по общему правилу отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Органом, осуществления реализацию переданных государственных полномочий, является местная администрация.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственным полномочиями РФ осуществляется Федеральными Законами; отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными, помимо законов, нормативными правовыми актами не допускается. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленными ст. 72 Конституции РФ, допускается, только если это не противоречит Федеральным Законам.
Статьей 19 Закона №131 установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные Федеральными Законами и Законами субъекта РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местное самоуправления.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Закон № 131 (п.7.ст. 19) и Бюджетный Кодекс РФ устанавливают, что положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно Федеральным Законом о федеральном бюджете, Законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Это необходимо учитывать органам местного самоуправления, так как осуществление полномочий, которые переданы не введенным в действие положениями законодательства, является превышением компетенции органов местного самоуправления.
Законом установлены требования к содержанию законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Наиболее значимыми для муниципальных образований являются обязательное указание в законе:
Перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий;
Способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующего государственного бюджета для осуществления полномочий;
Перечня подлежащих передаче органам местного самоуправления материальных средств для осуществления полномочий или порядка определения данного перечня;
Порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных полномочий;
Условий и порядка прекращения осуществления органами местного
Отсутствие в законе о передаче всех или отдельных полномочий из названных положений может являться основание для оспаривания в суде этого закона. Признанное в судебном порядке несоответствие Федеральных законов, Законов субъекта РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям ст. 19 ФЗ №131, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Однако до установления судом факта несоответствия закона установленным требованиям органы местного самоуправления обязаны осуществлять исполнение переданных государственных полномочий, если они введены в действие законом о государственном бюджете соответствующего уровня на очередной год. При этом органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Контроль осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также использования переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств проводят уполномоченные органы государственной власти. Закон о передаче полномочий должен содержать порядок контроля органов государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.
Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения как закрытый, гарантируя тем самым отграничение сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности органов государственной власти . Концепция закона в его первоначальной редакции заключалась в том, что все, что не отнесено Законом к вопросам местного значения, относится к сфере деятельности органов государственной власти и не может обеспечиваться средствами местного бюджета . Любое дело, поручаемое органам местного самоуправления органами государственной власти , поскольку оно не входит в рамки вопросов местного значения, является государственным делом и должно обеспечиваться соответствующими субвенциями из регионального или федерального бюджета. Таким путем ставилась преграда практике так называемых нефинансируемых мандатов, когда на органы местного самоуправления возлагались обязанности без всякого их подкрепления материальными и финансовыми ресурсами, что привело к тяжелому финансовому положению и до сих пор серьезно ограничивает их возможности в решении вопросов местного значения.
Третья отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что самостоятельное их решение гарантируется закреплением в законе состава муниципального имущества применительно к этим вопросам (ст. 50). Реальная возможность решать какие-либо иные вопросы во многих случаях появляется, если состав узаконенного имущества соответственно расширяется.
Четвертая отличительная особенность вопросов местного значения заключается в том, что они относятся к компетенции муниципального образования как такового. Формулу Федерального закона N 131-ФЗ о вопросах местного значения соответствующего муниципального образования (ст. 14-16) следует понимать в том смысле, что эти вопросы решаются либо населением непосредственно, либо органами местного самоуправления, создаваемыми прямо или опосредованно тем же населением.
Как уже отмечалось выше, объем муниципальной деятельности столь велик, что население само не в состоянии его освоить. Поэтому основную долю вопросов местного значения решают органы местного самоуправления. В то же время население может в зависимости от обстоятельств решить любой из этих вопросов. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет, что на местный референдум выносятся вопросы местного значения.
У муниципального образования в лице соответствующего территориального сообщества, т.е. проживающего в данном муниципальном образовании населения, может быть своя собственная "исключительная" компетенция. Напомним, что федеральным законом, Конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Выше отмечалось, например, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ (ст. 59) вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). На сходах граждан, проводимых в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек решаются все важнейшие вопросы местного значения поселения (ст. 25).
Пятая примечательная черта вопросов местного значения состоит в том, что они определяются применительно к конкретным типам муниципальных образований. Федеральный закон N 154-ФЗ устанавливал единый для муниципальных образований всех типов перечень вопросов местного значения. Исключением являлись муниципальные образования, расположенные в границах другого муниципального образования - их компетенция разграничивалась законом субъекта Федерации, а в крупных городах, имеющих внутригородские муниципальные образования, - уставом города.
Федеральный закон N 131-ФЗ определяет перечень вопросов местного значения отдельно для муниципальных образований городских и сельских поселений, для муниципальных районов и для городских округов. Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законами городов федерального значения с учетом соответствующих положений Федерального закона и исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Такой подход к определению вопросов местного значения позволяет лучше учесть особенности содержания деятельности муниципалитетов различных типов, специфические условия их деятельности.
Определяя вопросы местного значения, Федеральный закон N 131-ФЗ существенно уточнил функциональную характеристику местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом N 154-ФЗ. В связи с этим некоторые вопросы местного значения перестали быть таковыми, поскольку целиком вошли в состав предметов ведения органов государственной власти субъектов Федерации (например, обеспечение социальной поддержки населения). Другие подразделились на части. И теперь одни их элементы входят в перечень вопросов местного значения, а другие - в состав полномочий региональных органов государственной власти. Например, что касается организации общего образования, то у муниципалитетов осталось содержание школьных зданий плюс оплата коммунальных расходов ; сохранилась и организация бесплатного дошкольного образования.
К октябрю 2003 г. Федеральный закон N 131-ФЗ насчитывал 22 вопроса местного значения поселений, 20 - муниципального района и 27 - городского округа. Ныне их значительно больше. В основном они однотипны для органов местного самоуправления разных уровней, хотя и имеют разное содержание для каждого уровня. Кроме того, некоторые вопросы относятся только к органам местного самоуправления одного уровня. Взяв их в совокупности, можно условно сгруппировать их содержание. Группировка эта выглядит следующим образом: формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности данного муниципального образования; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района. Это нынешние вопросы, связанные с финансово-хозяйственной деятельностью, причем предпоследний характерен только для муниципального района.
В области социально-бытового обслуживания населения: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, при этом тепло- и газоснабжение не вменено в обязанность муниципального района; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения.
В сфере культуры: организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования; охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении; создание музеев.
В сфере образования: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в городском округе); организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время (в муниципальном районе); создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (в городских округах); осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (в муниципальных районах).
В области медицинского обслуживания: организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти , осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти , осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи (для городских округов и муниципальных районов).
К этим вопросам, связанным с оказанием медицинской помощи, примыкают вопросы, решение которых направлено на охрану здоровья граждан. Это: обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; создание условий для массового отдыха и организация обустройства мест массового отдыха населения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; создание условий для обеспечения поселений услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание условий для развития туризма.
К строительным вопросам местного значения и вопросам предоставления жилья относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки; утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа; резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд; осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа; утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством , организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда , создание условий для жилищного строительства; осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.
Благоустройство муниципалитетов обеспечивается решением таких вопросов, как: организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (для городских округов и муниципальных районов); присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов.
Из всего этого следует вывод: решая задачу утверждения и развития местного самоуправления, необходимо при определении вопросов местного значения придерживаться функционального назначения данного демократического института, исключающего по своей природе решение задач, прежде всего присущих органам государственной власти или предпринимательским структурам.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
За каждым из перечисленных вопросов местного значения (да и крупных государственных полномочий, переданных муниципальным органам) тянется шлейф полномочий (конкретных прав и обязанностей) органов местного самоуправления , которые составляют юридические средства решения этих вопросов. Таких полномочий очень много, они, как правило, содержатся в федеральных и региональных законах , уставах муниципальных образований , перечислить которые достаточно сложно, поскольку весь массив их составит не одну многостраничную книгу. Правда, решить эту задачу может помочь применение компьютерной информационной технологии. Только пока не ясны цели решения такой задачи.
Тем не менее законодатель счел необходимым выделить некоторые из полномочий и поместить их в статутном законе о местном самоуправлении . Такая мера вызвана значением полномочий, названных в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ. Этими полномочиями являются: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения; полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом "О теплоснабжении"; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов , местного референдума , голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации ; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений; утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности , организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных п. 7.1-9, 15 и 19 ч. 1 ст. 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных п. 7.1-11, 20 и 25 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона.
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
Кроме перечня полномочий, в ст. 17 устанавливаются общие правила наделения муниципалитетов полномочиями и принцип осуществления органами местного самоуправления этих полномочий.
Во-первых, здесь определяется, что иными (кроме перечисленных) полномочиями органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом могут наделяться уставами муниципальных образований. Позднее положение было уточнено и расширено. И, во-вторых, что по вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Ныне по смыслу этой нормы не только Федеральный закон N 131-ФЗ может определять полномочия органов местного самоуправления, но и другие федеральные законы, как, собственно, это и было на практике.
В статье 17 сказано также: полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Анализируя состав полномочий органов местного самоуправления, установленный в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, следует прежде всего отметить, что это наиболее значимые, "главные" из полномочий муниципалитетов, без осуществления которых нельзя решить многие вопросы местного значения. В первую очередь это касается полномочий организационно-правового порядка, составляющих значительную часть установленных полномочий (назовем ее первой группой полномочий).
К ним можно отнести следующие: принятие Устава муниципального образования; издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципальных образований; организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения выборов, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления; принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.
Эти полномочия касаются практически всех уровней местного самоуправления и всех вопросов местного значения. Без обладания большинством из них невозможно решить ни один из вопросов местного значения. Например, в Уставе определяются полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, что определяет необходимую правовую предпосылку их деятельности.
Издание муниципальных правовых актов является правовой формой решения вопросов местного значения, средством определения координат деятельности органов и должностных лиц муниципалитета. Для органов местного самоуправления не может быть выбора - решать или не решать вопросы местного значения, брать их "к производству" или не брать. "И хозяйственная, и общественная деятельность самоуправляющихся общественных групп, - писал А.И. Елистратов, - носит характер общественной миссии. Она соединена с определенными, основанными на праве, обязанностями для членов данной группы и для ее учреждений... Предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает за этими задачами значение необходимых для общежития функций...".
Организационное и материально-техническое обеспечение подготовки проведения выборов - это установление самого факта местного самоуправления, это первичные действия для создания самих условий существования местного самоуправления.
Участие в обучении кадров местного самоуправления - полномочие столь же обязательное, сколь и необходимое для эффективного участия в решении вопросов местного значения всех, кто в этом должен участвовать. Это хорошее добавление к системе центров обучения муниципальных кадров, создаваемой сейчас федеральными органами.
Чрезвычайно большое значение для обеспечения гласности в работе органов местного самоуправления имеет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов.
Гласность - это средство для борьбы с недостатками в работе муниципалитетов, которые ставятся под наблюдение самого населения, это в то же время способ привлечения граждан к работе органов местного самоуправления. Этому способствует и использование электронных средств информации. Сейчас уже многие муниципалитеты имеют свои сайты в Интернете, где помещают все интересующие избирателей сведения о работе органов местного самоуправления. Это, безусловно, перспективное направление организации работы муниципалитетов, которые вскоре может принести позитивные результаты.
Нельзя не обратить внимание на полномочие органов местного самоуправления принимать и реализовывать выполнение планов комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, а также организовывать сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования. Работа муниципальных органов ставится этим на прочную организационную основу. Надо сказать, что Федеральный закон N 154-ФЗ вообще избегал использования понятия планирования , стремясь, надо полагать, отмежеваться от практики социалистического планирования как функции органов власти всех уровней советского периода. Но ведь планирование - условие нормально организованной деятельности любого управляющего органа. Различные виды планирования используются в практике органов местного самоуправления всех цивилизованных стран. В этой связи понятно, почему Федеральный закон N 131-ФЗ свидетельствует о планах и программах комплексного социально-экономического развития. Муниципалитеты, кроме того, могут принимать (и принимают) планы и по отдельным вопросам развития муниципальных образований - например, по благоустройству, развитию массовой физической культуры и спорта и др. Они могут разрабатывать и утверждать целевые программы, скажем, по дорожному или жилищному муниципальному строительству и т.д.
Понятие планов "комплексного социально-экономического развития" требует разъяснения. Ограничивается ли комплексное развитие муниципальных образований сугубо муниципальными нуждами, или оно затрагивает социально-экономические вопросы, решение которых связано, в частности, с деятельностью предприятий и организаций, относящихся не к муниципальной, а другим формам собственности ? В Федеральном законе N 154-ФЗ указывалось на то, что органы местного самоуправления координируют "в соответствии с законом" участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования (ст. 32). Речь шла о предприятиях, учреждениях и организациях без определения формы их собственности . Закон о такой координации принят не была, без него формула о "координации" оказалась слишком расплывчатой, чтобы ее можно было использовать на практике. В то же время идея о возможности влияния муниципалитета на то, что происходит в муниципальном образовании в целом, имеет смысл. На территории муниципального образования нет другого органа, кроме органа местного самоуправления, который был бы непосредственно заинтересован в гармоничном развитии его территории. Нельзя без ущерба для интересов населения вырывать муниципальную деятельность из контекста всей социально-экономической жизни поселения, района, городского округа. Только способы согласования усилий субъектов различных форм собственности должны быть предельно прояснены и формализованы. Это касается понятий "координация" и "планирование комплексного социально-экономического развития".
Конечно, план комплексного развития не может быть объемным документом "советского типа", в котором рассматривались бы, увязывались, строго расписывались по исполнителям все количественные параметры развития территории. На практике сейчас внедряются так называемые стратегические планы развития муниципальных образований, основанные на сбалансированности интересов и установлении отношений партнерства муниципальной власти, предпринимательских структур и местного сообщества. Они предполагают определение главных целей, ориентиров, направлений развития территорий, обеспечивающих ее конкурентоспособность как целостной единицы, а также конкурентоспособность отдельных отраслей экономики и социальной сферы муниципального образования. Однако и они неполны, поскольку такие "комплексные планы" зачастую не определяют способов, механизмов согласования интересов различных категорий собственников. Эта практика стремится быть связанной с реализацией общегосударственных задач роста объемов производства, бюджетных доходов , эффективного использования имеющихся финансовых, материальных и людских ресурсов.
Планы социально-экономического развития муниципальных образований не могут быть оторваны и от региональных планов социально-экономического развития. Только их гармоничное сочетание может послужить разработке и реализации приоритетных направлений роста как регионов, так и муниципальных образований, сбалансированного ресурсного обеспечения решения задач демографического, социального, социально-этнического, экономического и инфраструктурного характера. Чрезвычайно велико в этом отношении значение комплексного планирования для выравнивания весьма существенных различий между регионами и соответственно между муниципальными образованиями по важнейшим показателям в объемах промышленного производства и доходах на душу населения.
К сожалению, до настоящего времени нет федеральных законов, которые регулировали бы деятельность органов местного самоуправления в области планирования. Старые советские законы прекратили свое действие, а новые пока не созданы. Это в немалой степени тормозит организацию практики муниципального планирования, которая может быть значительно форсирована, если будет принят соответствующий законодательный акт.
Вторая группа полномочий органов местного самоуправления, определяемая ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, затрагивает экономические вопросы, решаемые муниципалитетом. Если первая группа полномочий, безусловно, относится к предмету муниципального права , о котором речь шла выше, вторую группу полномочий можно отнести к этому предмету лишь условно. Эти полномочия касаются самых острых вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований, они затрагивают интересы каждого жителя села или города и нередко вызывают широкие дискуссии. Кроме того, в этой группе полномочий указаны права и обязанности органов местного самоуправления, на которые законодатель хотел обратить бы особое внимание муниципалитетов и которые связаны с появлением новых федеральных законов, воплощающих политику государства в сферах, затрагивающих нужды и потребности граждан. С момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ перечень таких полномочий увеличился. Если в первоначальной редакции закона назывались девять полномочий, теперь их четырнадцать. Пять новых полномочий касаются именно экономической стороны деятельности муниципалитетов.
Особенно злободневны полномочия муниципалитетов в области тарифной политики, которая не пользуется особой популярностью у населения. Между тем тарифы, устанавливаемые органам местного самоуправления, дают возможность функционирования коммунальной инфраструктуры. Вопросы повышения тарифов и действительных затрат на обеспечение населения коммунальными услугами постоянно находятся в сфере федерального регулирования.
Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 2005 г.), в сущности, почти не предоставляет полномочий органам местного самоуправления в регулировании тарифов на эти виды энергии. В Законе лишь определено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.
Решение органа местного самоуправления, принятое во исполнение переданных ему полномочий и противоречащее законодательству Российской Федерации об электроэнергетике или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в ред. от 29 декабря 2006 г.) более подробно определил роль муниципалитетов в регулировании тарифов, чему помогло определение и использование Законом новых понятий, относящихся к предмету регулирования Закона. В нем, в частности, определено, что организация коммунального комплекса - это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
Этот Закон четко определил сферы полномочий федеральных региональных и муниципальных органов в области регулирования тарифов на товары и услуги разных видов и разных производителей этих товаров и услуг.
Полномочия конкретных органов местного самоуправления таковы:
Представительные органы муниципальных образований осуществляют такие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (кроме полномочий региональных органов), которые регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта Российской Федерации, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% в натуральном выражении товаров и услуг этой организации коммунального комплекса, а именно: утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
Другие органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса: определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; рассматривают проекты инвестиционных программ организации коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ; участвуют в разработке проектов договоров , заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры; заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса; осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ; привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса; запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.
Органы регулирования муниципальных образований в пределах своей компетенции устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение в отношении организаций коммунального комплекса.
Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований. Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры утверждается представительным органом муниципального образования. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 273-ФЗ в перечень полномочий органов местного самоуправления был введен пункт о полномочиях муниципалитетов по организации теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".
Органы местного самоуправления поселений и городских округов наделены полномочиями: организации и обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятия мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств; рассмотрения обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации; реализации предусмотренных ч. 5-7 ст. 7 настоящего Федерального закона полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения; выполнения требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду; согласования вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации; утверждения схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее 500 тыс. человек , в том числе определение единой теплоснабжающей организации; согласования инвестиционных программ организации, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Полномочия органов местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по организации теплоснабжения на внутригородских территориях определяются законами указанных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городских хозяйств с учетом положений настоящего Федерального закона.
Органы местного самоуправления поселений, городских округов в порядке осуществления полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения обращаются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов) с предложением о принятии решения об отмене регулирования тарифов на тепловую энергию (мощность).
Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями на утверждение инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за исключением тепловой энергии (мощности), производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования.
Органы местного самоуправления поселений, городских округов в пределах переданных им в соответствии с настоящей статьей полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и получать от них информацию и необходимые материалы по вопросам установления, изменения и применения цен (тарифов), регулируемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, в формате и в сроки , которые определяются указанными органами. Органы местного самоуправления поселений, городских округов не могут быть наделены полномочиями на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), если на территориях этих поселений, городских округов осуществляют деятельность теплоснабжающие организации с участием данных муниципальных образований, муниципальные унитарные предприятия .
Решение органа местного самоуправления поселения или городского округа, принятое во исполнение переданных в соответствии с настоящей статьей полномочий, но противоречащее законодательству Российской Федерации или принятое с превышением предоставленной ему компетенции, подлежит отмене органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Как отмечалось выше, многие органы местного самоуправления уже начали работу по осуществлению этих полномочий.
В городе Новый Уренгой приняли и приступили к реализации муниципальной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергоэффективности в муниципальном образовании город Новый Уренгой на 2010-2013 годы". На первоначальном этапе внимание уделено оснащению всех городских объектов в капитальном исполнении приборами учета коммунальных ресурсов. Собственники заботятся об установлении общедомовых приборов учета, которые позволяют контролировать не только объемы потребления, но и параметры качества ресурсов (давление, температуру), а также определять потери воды по пути от центрального теплового пункта до дома при расчетах с ресурсоснабжающими организациями, выявлять утечки в системах водо- и теплоснабжения многоквартирного дома и дают реальные возможности для ресурсосбережения. В целом на мероприятия по энергосбережению в рамках муниципальной целевой программы с 2010 по 2013 г. планируется потратить почти 449 млн. руб. Источники финансирования - средства окружного бюджета , средства предприятий, собственников многоквартирных домов, инвесторов. Задача органов местного самоуправления сегодня - сделать энергосбережение выгодным бизнесом как для организаций, профессионально занимающихся энергосбережением, так и для инвесторов, внедрить организационно-правовые и финансовые механизмы перевода жилищно-коммунальной и бюджетной сфер деятельности на энергоэффективный путь развития.
Недавно в ст. 17 было внесено полномочие, связанное с принятием Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Известно, что в России расходуется на единицу продукции значительно больше энергии, чем в развитых странах, в том числе в сфере коммунального хозяйства. Политика государства заключается в создании правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Закон определил полномочия всех уровней власти в этой сфере, в том числе и органов местного самоуправления.
К их полномочиям отнесены:
- разработка и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;
- информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
- координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями.
В связи с продолжающимся кризисом и непреодоленной безработицей актуальное значение приобретает полномочие поселений и городских округов о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств в целях решения ряда вопросов местного значения). Как показывает практика, в ряде городов и поселений приняты программы организации таких работ в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и постановлением Правительства РФ от 14 января 1997 г. N 875 "Об утверждении Положения об организации общественных работ". Такая программа, в частности, принята Ульяновской городской Думой от 26 января 2009 г.
Цели программы: стимулирование создания рабочих мест, сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы, осуществление потребностей в выполнении работ, имеющих временный или сезонный характер.
Общественные работы организуются по следующим направлениям: строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций; проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве, заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции; строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон; обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи; эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения; озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма; уход за престарелыми, инвалидами и больными; обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон; организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов; проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.); другие направления трудовой деятельности.
Объем затрат по организации общественных работ в части оплаты труда определен в сумме 6500 тыс. руб. на основании следующих исходных данных: 1189 рабочих мест - расчетное число количества рабочих мест; период участия в общественных работах - месяц; минимальный размер оплаты труда - 4330 руб. в месяц за отработанную норму рабочего времени и выполненную норму труда.
Реализацию мероприятий Программы осуществляет мэрия города Ульяновска (главные распорядители бюджетных средств - Комитет жилищно-коммунального хозяйства мэрии города Ульяновска, Комитет здравоохранения мэрии города Ульяновска, Управление образования мэрии города Ульяновска, Управление культуры и организации досуга населения мэрии города Ульяновска, Комитет по делам молодежи мэрии города Ульяновска, Комитет по физической культуре и спорту мэрии города Ульяновска), индивидуальные предприниматели , коммерческие организации , а также некоммерческие организации , осуществляющие деятельность, приносящую им доход.
Хозяйствующие субъекты определяются мэрией города Ульяновска в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Реализация мероприятий по организации общественных работ осуществляется с привлечением Областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска (по согласованию).
Мэрия города Ульяновска: участвует в организации на территории муниципального образования "Город Ульяновск" общественных работ посредством определения хозяйствующих субъектов для участия в проведении общественных работ в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"; информирует областное государственное учреждение Центр занятости населения города Ульяновска о хозяйствующих субъектах, определенных для участия в проведении общественных работ; осуществляет финансирование мероприятий Программы в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального образования "Город Ульяновск"; осуществляет контроль за реализацией мероприятий Программы.
Хозяйствующие субъекты, определенные для участия в общественных работах: создают рабочие места для организации общественных работ; заключают трудовые договоры с гражданами, направленными для участия в общественных работах; оплачивают в соответствии с трудовыми договорами общественные работы.
Участие областного государственного учреждения Центра занятости населения города Ульяновска в реализации мероприятий Программы определяется в соответствии с компетенцией, установленной Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".
В ряду полномочий органов местного самоуправления, установленных ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.
Об этом речь пойдет ниже. Здесь же следует заметить, что, кроме полномочий, о которых идет речь в ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, федеральными законами и уставами муниципальных образований установлено огромное число полномочий органов местного самоуправления, которые входят в отрасли законодательства, в предметы отраслей права , не являющихся муниципальным правом. Изучением этих полномочий занимаются специалисты финансово-бюджетного, земельного, гражданского, трудового, административного, предпринимательского и других отраслей законодательства и права. Поэтому в настоящем учебнике о них речь не идет, поскольку им посвящены другие учебники и другие исследовательские работы.
Задача муниципального права, скорее, состоит не в том, чтобы констатировать обширные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах и отраслях деятельности муниципалитетов, а в том, чтобы анализировать тенденции местного правотворчества в целом, опираясь, в частности и в особенности, на данные Федерального регистра уставов муниципальных образований и складывающегося Федерального регистра нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определять на данной основе потенциал правовых актов, пути их совершенствования и развития.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
Статья 18.1, устанавливающая порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления , включена в текст Федерального закона N 131-ФЗ Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ и, по существу, радикальным образом меняет отношения между органами местного самоуправления , органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами государственной власти . Речь идет не о государственном контроле за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не о надзоре за законностью действий муниципалитетов при решении вопросов местного значения, а именно об эффективности, логично связанной с целесообразностью усилий органов местного самоуправления.
Если точно следовать смыслу ст. 18.1, то в ней как бы говорится о выявлении в ряде муниципалитетов "отличников" и соответствующем их поощрении. На самом деле речь идет о тотальном мониторинге работы органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения - недаром же ст. 18, трактующая об оценке деятельности муниципалитетов, поставлена сразу после статей, определяющих круг вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления.
Местное самоуправление поставлено под неусыпное око органов государственной власти субъектов Федерации, и, естественно, ждать при этом проявления инициативы и новаций в решении вопросов их компетенции от них не стоит.
И ни слова об оценке работы органов местного самоуправлением населением, ничего о подотчетности их избирателям, никаких намеков о подконтрольности исполнительно-распорядительных органов представительным органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 и др.), будто эта статья из другого закона.
Казалось бы, к чему отрицать полезность оценки работы муниципалитетов и со стороны государственных органов - компетентной и профессиональной? Но ведь эта оценка особая, вопреки самостоятельному, пусть иногда, а может и чаще, с ошибками решения местных дел. Достаточно познакомиться с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313 (в ред. от 18 декабря 2010 г.), чтобы понять, что означает на деле эта "оценка" и каков ее порядок.
Начнем с количества показателей, которые должны представить органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (поселений оценка почему-то не касается, хотя самое интересное для региональных и федеральных органов государственной власти, с точки зрения положения дел, находится именно в поселениях, особенно сельских).
Особенность российского местного самоуправления состоит, в частности, в том, что в отличие от других стран, где рядом с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти , берущие на себя ответственность за осуществление государственных дел, в России органам местного самоуправления поручаются решения некоторых этих дел.
Государственные полномочия или полномочия органов государственной власти - это полномочия, правовые, организационные, социально-экономические и иные, последствия применения которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования , как это характерно для полномочий органов местного самоуправления, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации. Они осуществляются в конечном счете для реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, но в большинстве случаев с ними непосредственно могут быть не связаны. Таковы, например, полномочия органов государственной власти по обороне государства, обеспечению безопасности, организации энергетических систем и т.д.
В действительности и органы государственной власти занимаются вопросами, прямо касающимися запросов и нужд населения. Достаточно напомнить о проблемах жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения , постоянно находящихся в повестке дня Правительства РФ и других государственных органов . Именно в этой связи надо понимать установленную Конституцией РФ возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, разнообразно. Установить полный перечень очень трудно, если иметь в виду, что передача государственных полномочий связана с конкретными обстоятельствами, при которых решение данных вопросов наиболее эффективно на самоуправленческом уровне и при изменении которых эти полномочия могут быть возвращены соответствующему органу государственной власти.
Конституционная концепция наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями предполагает: решение, прежде всего, вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ); возможность (не обязательность) наделения государственными полномочиями указанных органов; ограничение этой возможности отдельными государственными полномочиями; передачу необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств; особый, включающий государственный контроль , режим осуществления переданных полномочий (более жесткий, чем режим решения вопросов местного значения); наделение государственными полномочиями производится только законом (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
В принципе, государство для выполнения этих полномочий могло бы создавать на местах свои структуры. Однако, избегая усложнения управленческих структур, оно делегирует некоторые дела уже действующим на местах органам местного самоуправления.
Предусматривая эту возможность, Конституция одновременно содержит правовые гарантии против такого ее использования, которое может помешать осуществлению главной функции местного самоуправления, содержащейся в той же Конституции, - решению вопросов местного значения.
К сожалению, приходится констатировать, что конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выполняются не в соответствии с буквой и духом Основного закона.
Федеральный закон N 131-ФЗ о возможности, альтернативности наделения органов местного самоуправления не вспоминает. Он прямо устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное (т.е. если осуществление этих полномочий поселенческими муниципалитетами) не определено Федеральным законом или законом субъекта Федерации. Кроме того, государственные органы имеют право отменять муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление переданных государственных полномочий. Более того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении Закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий (ст. 72 указанного Закона). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий по смыслу ст. 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ наступает в виде роспуска представительного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они решали вопросы местного значения, т.е. как они выполняли свое основное функциональное назначение. Таким образом, по закону осуществление госполномочий органами местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они, собственно, создавались.
Что касается конституционного понятия "отдельных" государственных полномочий, то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, "отдельными" быть перестают. В этом отношении характерно, что, во-первых, федеральные органы государственной власти, по сути, могут наделять органы местного самоуправления теми полномочиями, которые они сочтут нужными. В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 31 декабря 2005 г.) говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха; согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 30 июня 2006 г.) органы местного самоуправления могут получать отдельные госполномочия по ведению государственного земельного кадастра; на основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе " полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях , на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить и то, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий (природных) жизни населения. Но большинство - нет. До недавнего времени действовало общее правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те могут их передавать дальше - органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Иногда нет. И этим широко пользовались некоторые субъекты Федерации, "спуская вниз" полномочия, которые они должны были осуществлять сами. Не так давно это правило было отменено. Теперь субъекты Федерации могут передавать органам местного самоуправления полученные от федеральных органов полномочия, если об этом прямо указывается в соответствующем федеральном законе. К этому времени уже много полномочий было передано органам местного самоуправления.
Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " определил, что из 87 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 49 могут быть переданы органам местного самоуправления. Одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет. Вот некоторые из них: организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Федерации; осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и др.
Согласно ст. 19 указанного Закона финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов . Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие: права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти , предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам; права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Конкретно к концу 2010 г. в соответствии с законами субъектов Федерации из числа полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были переданы следующие полномочия: назначение и выплаты материальной помощи различным категориям граждан (малоимущим и многодетным семьям ; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, пенсионерам и др.); оказание медико-социальных услуг гражданам и социальное обслуживание детей-сирот и детей , оставшихся без попечения родителей ; хранение, комплектование, учет использования архивных документов, относящихся к собственности субъектов Федерации; лицензирование розничной продажи алкогольной продукции; лицензирование образовательной деятельности муниципальных учреждений; создание и обеспечение деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних ; оказание населению специализированной медицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, специализированных домах ребенка и других специализированных медицинских учреждений; регулирование цен на тепловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспорте и т.д.; управление лесным фондом; ведение градостроительных и земельных кадастров; распоряжение земельными участками; охрана труда и заключение коллективных договоров и др.
Насколько эти полномочия "тяжеловесны", можно судить особенно по тем случаям, когда передаются, по существу, не полномочия, а вопросы государственного значения, сами состоящие из полномочий, включающих ряд прав и обязанностей.
Например, Закон Иркутской области от 15 ноября 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области охраны труда" установил, что органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями: координация и методическое руководство работой служб охраны труда в организациях независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования; организация проведения обучения и проверки знаний работников, включая руководителей и специалистов, в области охраны труда; анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования; организация учета потребности в средствах индивидуальной защиты, работа без применения которых запрещена соответствующими нормативными правовыми актами; обследование соответствия условий труда государственным требованиям охраны труда в организациях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в целях осуществления исполнительным органом государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда государственной экспертизы условий труда по запросам работодателей.
Органы местного самоуправления при осуществлении этих полномочий имеют право: принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами области; обращаться в исполнительный орган государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда за оказанием методической помощи по вопросам осуществления государственных полномочий; в установленном порядке посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности , запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления государственных полномочий; создавать в установленном порядке комиссии с участием представителей соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций для осуществления взаимодействия в области охраны труда на территории соответствующего муниципального образования; обращаться в соответствующие органы государственной власти по вопросам проведения в установленном порядке проверок по фактам нарушений трудового законодательства, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права , и передаче соответствующих материалов в правоохранительные органы о привлечении виновных лиц к ответственности, а также по вопросам предъявления в суд исков о ликвидации организации или прекращении деятельности ее структурного подразделения вследствие нарушения требований охраны труда; в случаях и порядке, установленных законодательством, принимать участие в деятельности комиссий, расследующих несчастные случаи на производстве; дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления обязаны в то же время: осуществлять государственные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством; не допускать нецелевое использование финансовых средств, переданных из областного бюджета на осуществление государственных полномочий; представлять в уполномоченный орган государственной власти области материалы, документы и отчеты по вопросам осуществления государственных полномочий; исполнять выданные в пределах компетенции письменные предписания уполномоченного органа государственной власти области, иных органов государственной власти области об устранении нарушений требований законодательства по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий.
Причем нагрузка на разные муниципалитеты в связи с наделением их государственными полномочиями оказалась явно неравномерной. В Красноярском крае региональные органы приняли 27 законов по таким вопросам, в Новгородской области - 16, в Ставропольском крае и Томской области - по 13 и т.д. Таким образом, одни муниципалитеты оказались государственно-содержательными значительно больше, чем другие. Отдавая главное внимание выполнению государственных полномочий (не в последнюю очередь под страхом санкций за их невыполнение), они, естественно, меньше занимались вопросами местного значения. У органов местного самоуправления ряда городов и муниципальных районов до 35-40% бюджетных расходов уходило на осуществление именно государственных полномочий. Вопросы же местного значения, т.е. ради решения которых и создается местное самоуправление, оказывались на втором плане.
Надо признать, что большинство государственных полномочий связано с оказанием социальной помощи отдельным категориям граждан, организацией специализированной медицинской помощи населению, бесплатного дошкольного образования и т.д. Напомню: когда готовился и принимался Федеральный закон N 131-ФЗ, предполагалось, что часть полномочий, передаваемая органам государственной власти, будет затем возвращена местному самоуправлению, но уже в другом качестве - в качестве "отдельных государственных полномочий". Таким путем намечалось решить сразу две задачи: с одной стороны, подкрепить эти полномочия с финансовой стороны в расчете на то, что они будут финансироваться с уровня субъектов Федерации, а с другой - ужесточить режим их осуществления, сделать более строгим их выполнение. Что касается финансирования, то задача решена отнюдь не в должной мере. Переданные полномочия плохо обеспечиваются денежными и материальными средствами. Зато удалось ввести исполнение этих полномочий под строгий государственный контроль.
Уместно вспомнить Конституцию СССР 1977 г. Она содержала статьи, в которых говорилось, что местные Советы решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов (ч. 1 ст. 146); руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждают планы экономического и социально-культурного строительства (ч. 2 ст. 146); в пределах своих полномочий обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями , учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения (ст. 147).
Может быть, наши законодатели имеют в виду именно эту функциональную модель местной власти, наделяя муниципалитеты все новыми "отдельными государственными полномочиями". Эта модель имеет мало общего с местным самоуправлением, существующим в развитых цивилизованных странах и закрепленным действующей Конституцией Российской Федерации.
Конечно, у нашего местного самоуправления есть особенности, которые вызываются конкретными историческими условиями, требованиями переходного периода. Возможно, что наделение органов местного самоуправления несколько большим объемом государственных дел, чем это обычно принято, оправданно. Однако в этом деле (как и во всяком серьезном деле) следует соблюдать меру, позволяющую сохранять "природные" качества муниципального уровня публичной власти. Органы государственной власти, передавая на решение муниципалитетам государственные дела, должны принимать во внимание изначальное функциональное назначение местного самоуправления, гарантируя его сохранение "в первородном виде".
Существует мнение о том, чтобы установить в законе перечень госполномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления. Надо заметить, что применительно к органам государственной власти субъектов Федерации такой перечень по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами за счет средств бюджета субъекта Федерации, установлен ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации" (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Однако этот перечень позволяет, как мы видели, передавать органам местного самоуправления ряд вопросов, не отвечающих их функциональному назначению. В принципе, нет ограничений и для передачи муниципальным органам полномочий, входящих в собственную компетенцию субъектов Федерации (хотя, как признают некоторые исследователи, таковой к настоящему времени фактически не существует).
С учетом сложившейся ситуации, с нашей точки зрения, целесообразно в законодательном порядке сделать следующее: ограничить уже установленный круг полномочий, которые органы государственной власти субъектов Федерации могут передавать муниципалитетам (по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов); пересмотреть полномочия федеральных органов, которыми согласно принятым отраслевым федеральным законам могут наделяться муниципальные органы с целью их ограничения; в Федеральном законе N 131-ФЗ определить содержательные правовые рамки, позволяющие наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, установить их хотя бы приблизительную меру; чтобы эти полномочия были действительно "отдельными", т.е. такими, какими их определяет Конституция РФ, установить в указанном Законе, что по своему объему госполномочия не могут быть слишком велики (во всяком случае, их объем должен соответствовать типу, уровню местного самоуправления, их возможностям), а по характеру должны приближаться к вопросам местного значения; передача госполномочий на самоуправленческий уровень должна приводить к более эффективному их осуществлению.
Подробности Опубликовано 04.07.2017 09:41 1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения обладают следующими полномочиями:1) принятие устава поселения и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов поселения;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
6) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;
7) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении»;
8) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа поселения, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ поселения, преобразования поселения;
9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
10) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития поселения, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы поселения, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
11) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей поселения официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии поселения, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
12) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
13) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительного органа муниципального образования, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений:
14) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
15) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, настоящим Уставом.
2. Органы местного самоуправления поселений вправе в соответствии с настоящим Уставом муниципального образования принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселения, предусмотренных пунктами 7-10, 16 и 19 статьи 7 настоящего Устава.
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселения самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Осуществление органами местного самоуправления поселения отдельных государственных полномочий
1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами Ставропольского края, по вопросам, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами Ставропольского края, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами Ставропольского края. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
2. Полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления поселения, возлагаются на главу поселения и администрацию поселения.
3. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджету поселения субвенций из соответствующих бюджетов.
4. Глава поселения и администрация поселения несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах, выделенных поселению на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
5. Представительный орган поселения, глава поселения имеют право устанавливать случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
6. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
7. Органы местного самоуправления поселения вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона, в случае принятия представительным органом поселения решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.
8. Органы местного самоуправления поселения вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета поселения (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
9. Органы местного самоуправления поселения вправе устанавливать за счет средств бюджета поселения (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Структура и наименование органов местного самоуправления поселения
Структуру органов местного самоуправления поселения составляют:
Представительный орган поселения – Дума муниципального образования Сенгилеевского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края, сокращенное наименование – Дума МО Сенгилеевского сельсовета (по тексту настоящего Устава – представительный орган поселения);
Глава поселения – глава муниципального образования Сенгилеевского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края, сокращенное наименование – глава МО Сенгилеевского сельсовета (по тексту настоящего Устава – глава поселения);
Местная администрация (исполнительно – распорядительный орган муниципального образования) – администрация муниципального образования Сенгилеевского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края, сокращенное наименование – администрация МО Сенгилеевского сельсовета (по тексту настоящего Устава – администрация поселения);
Контрольно-счетный орган поселения – контрольно-счетный орган муниципального образования Сенгилеевского сельсовета Шпаковского района Ставропольского края (по тексту Устава – контрольно-счетный орган поселения).
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в Устав.
Решение представительного органа поселения об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа поселения, принявшего указанное решение, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета поселения.
Представительный орган поселения
1. Представительный орган поселения может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от общей численности депутатов, установленной настоящим Уставом. Представительный орган поселения состоит из 11 депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
2. Представительный орган поселения обладает правами юридического лица.
3. Срок полномочий представительного органа поселения составляет 5 лет.
Глава поселения
1. Глава поселения является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
2. Глава поселения избирается на муниципальных выборах сроком на 5 лет, возглавляет администрацию муниципального образования на принципах единоначалия и исполняет полномочия председателя представительного органа.
3. Полномочия главы поселения начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы поселения.
4. Глава поселения в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Ставропольского края, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами представительного органа поселения, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ставропольского края, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, а также постановления и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы администрации поселения.
5. Постановления и распоряжения главы поселения, изданные в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
6. Глава поселения не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом Думы Ставропольского края, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы.
Глава поселения не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
На главу поселения распространяются иные ограничения, связанные с осуществлением им полномочий, предусмотренные федеральным законодательством.
7. Гарантии прав главы поселения при привлечении его к ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении него иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы поселения, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных или служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов устанавливается федеральными законами.
8. В случае временного отсутствия главы поселения, а равно в случае отзыва главы поселения и в иных случаях невозможности исполнения полномочий главой поселения его полномочия временно исполняет главный специалист администрации поселения.
9. Глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
10. Главапоселения в пределах своих полномочий:
1) представляет поселение в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени поселения;
2) подписывает и обнародует правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередной сессии представительного органа муниципального образования.
5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ставропольского края.
11. Глава поселения, исполняет следующие полномочия главы администрации:
1) в рамках своих полномочий организует выполнение решений представительного органа поселения;
2) вносит в представительный орган поселения проекты изменений и дополнений в устав поселения, обладает правом внесения в представительный орган проектов иных муниципальных правовых актов;
3) вносит на утверждение представительного органа поселения проект местного бюджета и отчет о его исполнении, планы и программы социально-экономического развития поселения, а также отчеты об их исполнении;
4) представляет на рассмотрение представительного органа проекты решений о введении или отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет местного бюджета и дает заключения при представлении проектов решений по указанным вопросам другими лицами, наделенными правом правотворческой инициативы;
5) разрабатывает и представляет на утверждение представительного органа структуру администрации, утверждает положения об органах администрации не наделенных правами юридического лица;
6) представляет на утверждение представительного органа проекты положений об органах администрации, наделенных правами юридического лица;
7) формирует администрацию, руководит ее деятельностью на принципах единоначалия в соответствии с настоящим Уставом, утверждает штатное расписание администрации, организует работу с кадрами, проводит аттестацию муниципальных служащих в соответствии с законодательством;
8) назначает и освобождает от должности заместителей главы поселения в соответствии с законодательством и настоящим Уставом;
9) назначает и освобождает от должности руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации в соответствии с законодательством;
10) осуществляет функции распорядителя бюджетных средств при исполнении местного бюджета, открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы;
11) организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных в ведение органов местного самоуправления поселения федеральными законами, законами Ставропольского края;
12) принимает меры по обеспечению и защите интересов поселения в судебных органах, подписывает исковые заявления и иные документы, предусмотренные законодательством;
13) принимает меры к отмене противоречащих требованиям законодательства постановлений, распоряжений и других актов руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации;
14) назначает и освобождает от занимаемой должности руководителей муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с законодательством;
15) осуществляет личный прием граждан, рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним решения;
16) осуществляет регистрацию (учет) избирателей, участников референдума;
17) принимает решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях;
18) создает при администрации постоянно действующий орган управления, специально уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
19) управляет и распоряжается муниципальным имуществом в соответствии с порядком, установленным представительным органом поселения;
20) представляет к награждению наградами и к присвоению почетных званий Российской Федерации, Ставропольского края;
21) принимает меры по обеспечению установленного порядка проведения митингов, собраний, уличных шествий и демонстраций, других массовых общественных мероприятий;
22) регистрирует уставы (положения) органов территориального общественного самоуправления;
23) возглавляет и координирует деятельность по предотвращению чрезвычайных ситуаций на территории поселения и ликвидации их последствий;
24) осуществляет руководство территориально обороной и гражданской обороной на территории поселения;
25) определяет порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Глава поселения осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством, настоящим Уставом.
12. Глава поселения представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, о результатах деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Администрация поселения
1. 1. Администрация поселения – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления поселения, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ставропольского края.
2. Администрация поселения является юридическим лицом.
3. Главой местной администрации является глава поселения, избираемый на муниципальных выборах.
4. Администрация поселения осуществляет свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ставропольского края, настоящим Уставом, решениями представительного органа поселения, постановлениями поселения, Положением об администрации поселения.
5. Финансирование администрации поселения осуществляется в пределах средств, выделяемых бюджетом поселения на содержание аппарата управления.
Структура администрации поселения
1. Структура местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения по представлению главы местной администрации.
2. В структуру администрации поселения могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации поселения.
Полномочия администрации поселения
К полномочиям администрации относятся:
1) разработка проекта бюджета поселения и исполнение бюджета поселения, нормативных правил, программ развития и других документов, утверждаемых представительным органом поселения;
2) исполнение принятых главой поселения и представительным органом решений и постановлений;
3) обеспечение функционирования служб и учреждений, отнесенных к ведению местного самоуправления, предоставляющих услуги населению;
4) внесение проектов решений в представительный орган;
5) осуществление контроля за правильностью использования предприятиями, учреждениями, организациями выделенных им бюджетных ассигнований;
6) ведение Реестра муниципального имущества, управление и распоряжение муниципальной собственностью;
7) осуществление переданных федеральными законами и законами Ставропольского края отдельных государственных полномочий в соответствии с установленными для их исполнения требованиями;
8) осуществление муниципального контроля, предусмотренного действующим законодательством;
9) другие вопросы, предусмотренные действующим законодательством.
Таврический научный обозреватель www.tavr.science
Комягина А.С.
Магистрант, ФГАОУ ВПО «НИУ ВШЭ-Пермь»
О ПРОБЛЕМАХ ЭФФЕКТИВНОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, ПЕРЕДАННЫХ В РАМКАХ ЗАКЛЮЧЕННЫХ СОГЛАШЕНИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье рассмотрен вопрос эффективности осуществления органами местного самоуправления полномочий, переданных для осуществления в рамках заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в состав района. По результатам проведенного анализа автором выделены проблемы, а также критерии, позволяющие судить о целесообразности заключения соглашений о передаче полномочий и эффективности их осуществления.
Ключевые слова: муниципальный район, поселение, передача полномочий, соглашение, межбюджетные трансферты, критерии эффективности, процедура заключения соглашений.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросами местного значения являются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно».
Вопросы местного значения являются системообразующим, основным элементом всего комплекса властно-полномочных отношений, складывающихся на местном уровне. И компетенция, и полномочия органов местного самоуправления проистекают, определяются исходя из закрепленных за соответствующим видом муниципального образования вопросов местного значения.
Законодательно закреплено право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Также закреплено аналогичное право органов местного самоуправления муниципального района относительно передачи осуществления полномочий органам местного самоуправления поселений, входящих в его состав.
Сложившаяся практика заключения соглашений между органами местного самоуправления о передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения наглядно иллюстрирует проблемы, возникающие в процессе осуществления указанных полномочий.
Процесс передачи осуществления полномочий объективно сопряжен с рядом трудностей, причинами которых зачастую является недостаточность квалифицированных специалистов, правовая безграмотность, отсутствие необходимого объема бюджетных средств, отсутствие материальной базы и т.д.
Соглашение о передаче осуществления полномочий на сегодняшний день является единственной официальной правовой формой передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления.
В практической реализации осуществления передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района возникает две проблемы: процедурное оформление передачи полномочий и определение размера финансовых средств, передаваемых из бюджета поселения в районный бюджет, необходимых для реализации переданных полномочий.
Обратимся к краткой характеристике каждой из них, а также проиллюстрируем возможные негативные последствия и наметим пути их предотвращения.
Оформление переданных полномочий осуществляется посредством заключения соответствующих соглашений, порядок заключения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-Ф3). Следует отметить, что последнее положение является новеллой законодательства, ранее действующие редакции не содержали указания на необходимость определения порядка заключения соглашений в муниципальных правовых актах.
Вопрос процедурного оформления передачи осуществления полномочий имеет два проявления: закрепление процедуры в муниципальных правовых актах, а также непосредственно процедура передачи полномочий.
Имеют место случаи, когда порядок заключения соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными муниципальными нормативными правовыми актами. В ряде случаев процедура заключения соглашений идет вразрез с уставом муниципального образования или решением представительного органа в части процедуры заключения соглашения, его подписания.
Также немаловажной особенностью правовой регламентации заключения соглашений о передаче полномочий является требование, косвенно вытекающее из ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ о необходимости принятия как на уровне муниципального района, так и на уровне поселений, входящих в состав района аутентичных, сочетанных норм, регламентирующих порядок заключения соглашений о передаче полномочий.
Второй проблемный аспект передачи полномочий с поселенческого на районный уровень, а также наоборот, связан с определением объема финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий.
Законодательно установлено правило финансирования осуществления переданных полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов поселений в бюджет муниципального района и наоборот, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов должен быть определен в каждом конкретном соглашении о передаче полномочий (ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).
Однако при расчете объема межбюджетных трансфертов не существует единообразной методики его определения. На практике это порождает случаи, когда с полномочием передается либо максимальный размер средств, либо размер средств явно недостаточен для эффективной реализации полномочия.
Более подробно вопрос поиска оптимальной модели финансового обеспечения рассмотрен автором в статье «Финансовое обеспечение исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, переданных в рамках соглашений о передаче осуществления полномочий» (Крымский научный вестник. №4. 2015 г., Том 1. «Экономические науки», с. 297-301. [Электронный ресурс]).
Также важным аспектом финансирования осуществления переданных полномочий является возможность органов местного самоуправления право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. При этом законодательно установлено, что случаи и порядок такого использования должны быть предусмотрены решением представительного органа муниципального образования (абз. 4 ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-Ф3).
Таврический научный обозреватель шшшЛауг.заепсе
Практика муниципального нормотворчества показывает, что муниципальные образования не принимают муниципальные правовые акты, регламентирующие указанные выше положения, что является серьезным упущением в процессе эффективного осуществления переданных полномочий.
Приведенные выше проявления проблемных аспектов осуществления переданных полномочий в рамках заключенных соглашений связаны с несовершенством муниципального управления и как следствие несовершенством процесса муниципального нормотворчества.
Комплексный подход к решению процедурных и финансовых вопросов позволит эффективно осуществлять переданные полномочия и позволит решить следующие задачи эффективного осуществления: снижение внешних рисков обжалования заключенных соглашений о передаче осуществления полномочий; повышение эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств; повышение эффективности использования муниципального имущества; повышение доступности и качества муниципальных услуг; стандартизация совершения действий муниципального управления; снижение рисков возникновения споров «о компетенции» и так далее.
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 21.07.2014)
2. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
3. Комягина А. С. «Финансовое обеспечение исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, переданных в рамках соглашений о передаче осуществления полномочий» // Крымский научный вестник. - 2015. - №4. - Том 1. «Экономические науки», с. 297-301. [Электронный ресурс].
